Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

А теперь остановимся на том, в какой взаимосвязи находятся между собой органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации, с одной стороны, и органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ – с другой. Одним из первых на данную проблему обратил внимание в своей работе С. А. Авакьян. По его мнению, следовало бы изменить отношения в системе представительных учреждений различного уровня. Для представительных учреждений было бы полезным положение о единстве, которое закреплено в ч. 2 ст. 77 и ч. 3 ст. 118 Конституции РФ в отношении судов и исполнительной власти, в том, что они есть единая система. Отказ от тезиса о единстве системы представительных органов власти, который существовал в Конституции РФ 1978 г., объяснялся тем, что он ставил нижестоящие представительные органы в зависимое положение от вышестоящих, якобы ограничивал их самостоятельность [112].

А. А. Безуглов и С. А. Солдатов считают, что «представительные органы государственной власти федерального уровня (Федеральное Собрание Российской Федерации) и субъектов Федерации (законодательные собрания субъектов РФ) составляют систему представительных органов государственной власти» [113]. Н. А. Михалева считает, что хотя во взаимоотношениях федерального и региональных парламентов отсутствует соподчиненность и подконтрольность (Федеральное Собрание не вправе отменять законы и другие акты региональных парламентов, заслушивать их отчеты), они составляют единую систему [114].

Рассуждая о наличии системы парламентских органов власти в Российской Федерации, целесообразно привести еще один довод С. А. Авакьяна. По его мнению, раз согласно Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках ведения РФ и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), а суды образуют единую судебную систему Российской Федерации (ч. 3 ст. 118), то это может являться основаниями для объявления о существовании системы представительных органов. «Можно, конечно, бояться, что в этом случае возникнут отношения между звеньями по вертикали. Но ведь не возникают же они (по крайней мере, официально) между органами судебной и даже исполнительной власти. Все, следовательно, упирается в искусство взаимоотношений. Но так же, как верхние звенья судебной системы – например, Верховный Суд РФ – заботятся о едином применении законов на территории страны, так же, как Президент РФ и Правительство РФ взаимодействуют с исполнительными органами субъектов РФ и местного самоуправления в целях единства руководства народным хозяйством, налоговой, финансовой политики т. п., точно так же и федеральный парламент в состоянии заботиться о лучшем выполнении своих функций с остальными представительными органами, при необходимости поддерживать их, обобщать лучший опыт, вообще думать о перспективах народного представительства в стране – не подменяя другие органы и не подминая их под себя» [115].

Своеобразную точку зрения на связь законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации и органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации высказывает Л. Ф. Болтенкова, считающая, что органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако это «вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». Ею приводятся следующие доводы: «Названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента – Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации» [116].

Иное видение проблемы выражает И. А. Умнова: конституция Российской Федерации говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве [117].