Валериан Лебедев - Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

В договорах установлены системы органов государственной власти субъектов Федерации [77].

Федеративный договор официально признал территориальные единицы субъектами РФ, установил статус отдельных групп субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), ознаменовал начало укрепления федеративных связей во внутренних отношениях и закрепил систему органов региональной власти.

И все же предпринятые меры можно назвать первым шагом на пути перехода от централизованного государства, где каждая территориальная единица была лишена самостоятельности в решении вопросов местного значения, к государству федеративному. Реформа государственного устройства России привела к тому, что субъектами Российской Федерации стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак – автономные республики, автономные области, автономные округа, но и территориальные единицы – края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами Российской Федерации принципиально изменился статус их органов – местные органы государственной власти стали органами государственной власти субъектов Российской Федерации [78].

Незадолго до принятия Конституции Российской Федерации Указом Президента от 9 октября 1993 года № 1617 [79]было объявлено о начале реформы органов представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Указом устанавливались полномочия представительных органов субъектов РФ: принятие нормативных правовых актов, утверждение соответствующего бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контрольных функций и др. Указом было определено, что до начала работы новых органов представительной власти исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством РФ за региональными Советами народных депутатов, должны осуществляться администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4). Бюджеты субъектов РФ должны утверждаться Советами народных депутатов с согласия главы администрации. В случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий из-за отсутствия необходимого кворума, функции органа представительной власти временно передавались соответствующей администрации (п. 5). [80]

Указом Президента «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г. [81]было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ на период поэтапной конституционной реформы. Конституция РФ 1993 г. право самостоятельно устанавливать системы органов государственной власти закрепила за субъектом каждого из шести его видов, то есть за республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами. Как собирательное некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности термин «система органов государственной власти» используется в п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Идеи Указа «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» легли в основу работы Конституционного совещания над проектом Конституции РФ и в дальнейшем были закреплены в тексте Основного закона страны. Всем субъектам Федерации было дано указание провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в период с декабря 1993 по март 1994 г., а республикам рекомендовано осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений рассматриваемого Указа (п. 3). За это время в большинстве регионов прошли выборы в представительные органы и были сформированы органы исполнительной власти. Началась активная работа по подготовке новых и обновлению действующих конституций в республиках, уставов в иных субъектах Российской Федерации [82].

Как известно, система органов государственной власти – необходимый атрибут любого государственного образования. В условиях федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретает умение выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов [83]. Политическое значение органов государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, определяется особенностями федеративного устройства нашего государства, и с другой – необходимостью обеспечения разделения государственной власти на основе этих особенностей. При этом Конституция РФ содержит ряд принципиальных положений, выражающих концепцию указанного разделения власти. Таким образом, основные направления развития отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также проблематика применения принципиальных положений Конституции, определяющих их предметы ведения и систему полномочий, являются элементом проблематики конституционной реформы в целом. Конституция РФ (ст. 77) формулирует лишь основные подходы к системе органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которая устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. [84]