Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Среди важных аспектов правового режима лиц, ищущих убежище, в Дублинской конвенции и Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 г. можно отметить тот факт, что они являются объектом действий государства. Данные категории вынужденных мигрантов не имеет реальных прав и доступа к эффективной защите. Их судьба зависит от воли государства-члена. Оба договора предусматривают три принципа в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: во-первых, если одно государство-член рассматривает ходатайство о предоставлении убежища и отклоняет его, данный отказ действителен для всех государств-членов (несмотря на то, что признание за лицом статуса беженца является актом, действующим на территории всего лишь одного государства).

Во-вторых, государства-члены определяют, в каком из них лицо, ищущее убежище, имеет право на подачу и рассмотрение его ходатайства о предоставлении убежища. Таким образом, тот факт, что лицо имеет родственников второй степени родства, или друзей, или возможности трудоустройства в одном государстве-члене, но не в другом, и желает подать заявление о предоставлении убежища в данном государстве-члене, не имеет значения при распределении ответственности между государствами-участниками согласно вышеуказанным договорам.

В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на территорию Союза [87].

В рамках ЕС получила широкое распространение идея о создании общей европейской системы убежища. В 2007 г. в связи с этим Комиссия ЕС приняла «Зеленую книгу» о будущей общей европейской системе убежища [88]. Завершить создание данной системы планируется в 2012 г.

В данном документе содержатся важные положения касательно подачи ходатайств о предоставлении убежища, условий приема лиц, ищущих убежища, и их защиты.

По первому вопросу Комиссия ЕС предложила:

– расширить возможности подачи ходатайств о предоставлении убежища, совершенствуя защиту лиц, ищущих убежища, которые подают ходатайства на границе;

– гармонизировать внутригосударственные правила, действующие в сферах, которые не охвачены или частично охвачены положениями, выработанными на первом этапе, в частности, в отношении качества процедуры принятия решений, оценки соответствующих документов, предъявляемых лицами, ищущими убежища, и процедур обжалования решений;

– повторно оценить механизмы процедуры, выработанные на первом этапе гармонизации, в частности: понятия «безопасное государство происхождения», «третье безопасное государство», «европейское третье безопасное государство».

По второму вопросу Комиссия ЕС рекомендовала ограничить права на оценку, предусмотренные действующими положениями Директивы Совета 2003/9/EC об установлении минимальных стандартов приема лиц, ищущих убежище, в государствах-членах. Такие ограничения касаются:

– доступа к рынку труда;

– форм и стандартов существенных условий приема.

Что касается третьего вопроса – защиты лиц, ищущих убежища, – то Комиссия ЕС предложила принять следующие меры:

– гармонизировать в большей степени критерии приемлемости заявления о предоставлении убежища;

– уточнить определение понятий, используемых для установления по оснований по предоставлению защиты;

– конкретизировать перечень и правовое содержание прав и привилегий, связанных с предоставлением защиты, особенно тех, которые касаются вида на жительство, социального обеспечения и здравоохранения, образования и занятости;

– ввести единый статус, который применялся бы ко всем лицам, ищущим убежище, или дополнительную защиту;

– определить правовой статус, предоставляемый лицам, не имеющим права на международную защиту в соответствии с правовыми системами, созданными на первом этапе, но согласно действующему международному праву обладающим правом на защиту от высылки;

– учредить систему взаимного признания решений органов государственной власти государств – членов ЕС, касающихся предоставление убежища.

В 2008 г. Совет ЕС разработал и принял Пакт об иммиграции и убежище [89], который закрепил пять основных обязательств, которые должны стать основой для принятия конкретных мер. В частности, было предложено учредить «Европейское убежище» («Europe of asylum»), Общую европейскую систему убежища. Для этого Европейский совет предложил: