Александр Мелехин - Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

Вместе с тем нужно отметить, что впервые завершенное решение реализации идеи обособления рассматриваемого направления с предложением конкретных формулировок дополняющей разд. III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» главы 5 «Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях» представил К. Ю. Винокуров 30. Мы в целом придерживаемся мнения о необходимости отраслевой идентификации указанной сферы прокурорского надзора, однако делать это необходимо с учетом приводимых ниже доводов относительно предмета и пределов рассматриваемого направления надзорной деятельности.

Важное значение имеет правильное определение предмета надзора, который нашел отражение законодательное выражение в ст. 24.6 КоАП РФ, установившей, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. При этом следует отметить, что процитированная статья сформулирована таким образом, что в буквальном прочтении весьма существенно ограничивает круг прокуроров, уполномоченных осуществлять надзор за исполнением законов в рассматриваемой сфере, поскольку к назначаемым Генеральным прокурором Российской Федерации на должность прокурорам относятся все прокурорские работники Генеральной прокуратуры Российской Федерации (кроме заместителей Генерального прокурора РФ, которых назначает на должность Совет Федерации ФС РФ), заместители прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, а также прокуроры районов (городов) и приравненные к ним прокуроры.

Таким образом, основная группа прокуроров, которые традиционно осуществляют надзор в рассматриваемой сфере – старшие прокуроры и прокуроры отделов прокуратур регионального уровня, а также старшие помощники и помощники прокуроров районного звена законодателем фактически не уполномочены на такую деятельность , что может вызывать, на наш взгляд, вполне обоснованные возражения по поводу правомерности проведения проверок указанными прокурорскими работниками в отношении должностных лиц органов административной юрисдикции. При этом ссылка перечисленных прокуроров на наличие у них «общенадзорных полномочий» на проведение проверки в силу ст. 22 Закона о прокуратуре едва ли может приниматься во внимание, поскольку законодатель в кодифицированном акте, регулирующим специальную сферу правоотношений, а потому в силу одного из важнейших постулатов теории права имеющем приоритет, исключил их из правового поля 31.

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что КоАП содержит разд. V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях», где регламентируется в том числе порядок исполнения отдельных видов административных наказаний. При этом вопросы исполнения в основном затрагивают деятельность поднадзорных прокурорам согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органов и лиц, но находятся за рамками собственно производства, т. е. не охватываются определенным в ст. 24.6 КоАП РФ предметом надзора.

Единственным исключением, закрепляющим надзорный статус прокурора в сфере исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, является Федеральный закон от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста» 32, согласно ст. 23 которого надзор за исполнением законов в местах отбывания административного ареста осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации ».

Вместе с тем и этот законодательный акт обладает серьезным недостатком, поскольку не наделяет прокурора важным полномочием, ориентированным на защиту прав человека, – правом освобождать своим постановлением лицо, отбывающее административный арест вопреки требованиям закона , например по истечении назначенного судьей срока действия рассматриваемого вида административного наказания 33.

Принимая во внимание соображения недопустимости представленного в КоАП РФ дробления прокурорского надзора на стадии производства и исполнения решений, полагаем целесообразным предложить следующую редакцию текста ст. 24.6 КоАП РФ: