Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

Несмотря на различные основания применения тех или иных муниципально-правовых санкций, все они имеют общую юридическую природу и характерную черту, заключающуюся в лишении субъекта муниципально-правовой ответственности полномочий по решению вопросов местного значения.

Для муниципально-правовой ответственности характерным является то, что не существует единой процедурной формы применения ее мер (санкций). Процессуальный порядок применения муниципально-правовых санкций зависит от их вида и устанавливается муниципальным законодательством. Основания и порядок отзыва населением выборных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом, процедуры роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации), введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании закреплены в соответствующих статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это существенно отличает муниципально-правовые санкции от уголовно-правовых, административно-правовых, дисциплинарных, порядок применения которых вне зависимости от вида является единым.

Особенности муниципально-правовых санкций, механизмы их реализации в России и за рубежом станут предметом исследования в следующих параграфах. Мы остановимся на следующих ключевых проблемах: первая – адекватность муниципально-правовых санкций и механизмов их реализации, устанавливаемых российским законодательством, реалиям современной России, букве и духу Конституции, вторая – направления совершенствования нормативной базы, регулирующей муниципально-правовую ответственность.

Проблема ответственности выборных лиц местного самоуправления перед источником власти привлекает внимание ученых и практических работников в сфере местного самоуправления. Исследование отзыва как одной из мер муниципально-правовой ответственности перед населением муниципального образования продиктовано необходимостью ее активного использования, а также существующими пробелами в законодательстве по вопросам отзыва.

Зарубежный опыт свидетельствует, что негативная оценка отклоняющегося поведения и характер наступающих неблагоприятных последствий для выборных лиц местного самоуправления могут выражаться в такой мере муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборных лиц местного самоуправления. Хотя в ряде демократических стран институт отзыва отсутствует, считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Депутат «должен следовать исключительно велениям своего разума и своей совести», он «не должен подпадать под возможное влияние каких-либо наставлений своих избирателей» [131]. Императивный депутатский мандат прямо запрещен законодательством ряда государств. Так, ст. 27 Конституции Франции устанавливает, что «всякий императивный мандат является недействительным» [132]. В ст. 77 Конституции земли Гессен сказано, что «депутаты являются представителями всего народа» [133].

Отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, «25 % от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12 % от этого числа (Калифорния)» [134].

Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей: подписи должны быть собраны в короткий срок в нотариально удостоверенной форме, к тому же в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Японии на местном уровне гораздо более, чем на общенациональном, развиты демократические институты управления. Закон о местной автономии 1947 г. предусматривает право местных жителей на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами отзыва могут быть депутаты муниципального собрания либо глава органа местного самоуправления. Закон содержит целую главу, в которой определен механизм практического осуществления права на отзыв. Здесь установлены нормы сбора подписей под требованием принять к рассмотрению вопрос об отзыве: не менее 1/ 3– при требовании отстранения главы органа местного самоуправления, депутата муниципального собрания (в последнем случае – 1/ 3от числа избирателей по его выборному округу). Комитет по контролю за выборами, признав достаточность и достоверность такого требования, обязан назначить голосование. Требование удовлетворяется, если оно поддержано большинством принявших участие в голосовании избирателей.