Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

– меры защиты отличаются от мер ответственности отсутствием отрицательных последствий и государственного осуждения;

– меры защиты преследуют правовосстановительные цели, а меры ответственности, кроме того, направлены на наказание виновных;

– меры защиты и меры ответственности реализуются в различных процессуальных формах;

– основанием применения мер юридической ответственности является правонарушение (в совокупности всех его признаков), а применение мер защиты возможно и при отсутствии состава правонарушения.

Мерами защиты следует признавать средства правового воздействия, направленные на устранение препятствий к осуществлению права. В муниципальном законодательстве предусматривается применение ряда мер защиты для охраны муниципально-правовых отношений.

Во-первых, к ним следует отнести временное возложение отдельных полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти в связи с чрезвычайными ситуациями. Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом [127].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как видим, связывает отсутствие органов местного самоуправления, являющееся основанием для временного осуществления их полномочий органами государственной власти, только с чрезвычайными ситуациями. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [128]определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Для возникновения ответственности необходимо наличие состава правонарушения, в частности субъекта ответственности, чья деятельность (действие или бездействие) находится в причинной связи с возникшей ситуацией. Даже если допустить возможность привлечения к ответственности при отсутствии вины, требуется субъект, чья невиновная деятельность привела к неблагоприятным последствиям. В случае возникновения природной катастрофы такой субъект отсутствует.

Таким образом, в случае когда основанием временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступают катастрофы и иные обстоятельства непреодолимой силы, вмешательство не является мерой муниципально-правовой ответственности, так как отсутствует сам факт правонарушения. Мы разделяем мнение В. О. Лучина о том, что меры принуждения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, никак не связаны с юридической ответственностью [129].

В этом случае никоим образом не ограничивается право населения на осуществление местного самоуправления, применение данной меры (меры защиты) направлено на поддержание управляемости в муниципальном образовании и предупреждение совершения общественно опасных действий в условиях стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы.

Во-вторых, мерой защиты, согласно ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выступало вынесение письменного предупреждения о возможности роспуска представительного органа муниципального образования, а также о возможности отрешения от должности главы муниципального образования [130]. Вынесение предупреждения не связано с возложением новой дополнительной юридической обязанности на представительный орган местного самоуправления или главу муниципального образования, оно (предупреждение) направлено на выполнение «старой» обязанности, той, которую должны исполнить субъекты, – отменить нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. Если представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования отменяли изданные ими незаконные нормативные правовые акты, то и необходимость применения к ним мер ответственности в виде роспуска и отрешения от должности отпадала сама собой.