Мария Шлютер - Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография

Недра являются одной из основ российской экономики. Исходя из этого, важной задачей государства является не только рациональное использование содержащихся в них полезных ископаемых, но и охрана этого природного ресурса. Этому служит всестороннее и комплексное правовое регулирование отношений в области охраны недр и недропользования.

Основу такого регулирования составляет Конституция РФ, ст. 9 которой устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данное конституционное положение дает основания говорить о том, что отношения собственности на землю, природные ресурсы, отношения по использованию и охране природы, с учетом качеств перечисленных объектов как публичного блага, должны регулироваться публичным правом. Указанная ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы 25.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды, а также административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании и в целях реализации положений Конституции РФ был принят основной отраслевой закон – Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах» 26. Впоследствии уже на его основании и в развитие законодательной базы пользования недрами были приняты Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» 27, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» 28, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» 29, Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» 30, Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольной промышленности» 31, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» 32и ряд других.

В ст. 35 Закона «О недрах» указывается, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, а государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.

Перечисленные законы устанавливают в основном базовые принципы и содержат нормы скорее общего характера. Для более детальной реализации этих норм было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Их составляют федеральные подзаконные акты: Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Принятие указанных актов направлено на реализацию и разъяснение положений федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Большинство правоотношений в области охраны недр и недропользования находится в сфере административного права. Основу для реализации задачи государственного регулирования этих отношений составляют административно-правовые нормы, а в части применения мер ответственности за нарушение установленного порядка – нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Источником последних на федеральном уровне является КоАП РФ. Без признания деяния в качестве административного правонарушения и установления соответствующих мер ответственности в КоАП РФ, действия участников отношений недропользования не могут быть признаны административными правонарушениями и, следовательно, уполномоченные государственные органы не имеют полномочий по привлечению их к административной ответственности.