Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Однако сложность восприятия подхода к государственному управлению как совокупной деятельности всех ветвей власти, иных государственных органов обусловлена не только инерцией мышления, но и тем обстоятельством, что в действительности реализация методов государственного управления занимает разный объем в работе органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, Центрального банка РФ, других государственных органов. Ведь управление включает в себя не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, т. е. исполнение принятого решения. А с учетом этого следует признать, что государственное управление осуществляется, прежде всего, органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества правовых актов управления органы исполнительной власти осуществляют широкие полномочия, связанные с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, претворением в жизнь требований законодательных и иных актов. Органы исполнительной власти выдают различные удостоверения, документы, разрешения на определенные виды работ, осуществляют регистрационные и другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях должностные лица органов исполнительной власти применяют меры административного принуждения, назначают административные наказания.

Кроме того, управление, а государственное управление в особенности, требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления должны ежедневно, а в ряде случаев просто в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих подавляющий объем во всей государственно-управленческой деятельности, под силу лишь органам исполнительной власти, исходя из особенностей их организационного построения. Ведь одна из главных черт органов исполнительной власти, требующая пристального внимания при определении их управленческих возможностей, – субординационность, иерархичность их системы. Подобная организация, не свойственная ни законодательным, ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.

С учетом сказанного мы не видим большой трагедии в продолжающемся в ряде случаев отождествлении в юридической научной литературе государственного управления с деятельностью органов исполнительной власти. Во-первых, так привычно для юристов, сформировавшихся в прежние годы. Во-вторых, и это главное, государственное управление, действительно, осуществляется в основном за счет функционирования органов исполнительной власти (важно лишь понимать, что работой этих органов не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность).

Почему же государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти? Так сложилось стихийно или так потребно системе государственного управления? Это историческая случайность или неизбежная закономерность?

Чтобы ответить на эти вопросы, надо рассмотреть свойства больших систем, среди которых помимо целостности, сложной иерархической организации, обязательного наличия прямых и обратных связей и др., крайне важны системные динамичность и стабильность. Динамичность (адаптивность) системы – это ее способность трансформироваться, реагируя на внутренние и внешние изменения (воздействия), приспосабливаться к ним. Динамичность системы должна уравновешиваться ее стабильностью, под которой понимается способность системы сохранять заданное состояние, при неизбежных изменениях, не терять устойчивость, не разрушаться, не превращаться в другую систему.

В теории управления, в том числе государственного управления, давно установлена непреложная истина: независимо от того, в какой бы сфере управление не осуществлялось, оно предпринимается, прежде всего, для создания порядка в системе, предотвращения и пресечения ее дезорганизации, другими словами, ради уменьшения степени энтропии системы. По образному выражению Н. Винера, «мы всегда боремся против тенденции природы к нарушению организованного и разрушению имеющего смысл – против тенденции, как показал Гиббс, к возрастанию энтропии». [12] Винер Н . Указанная работа. С. 27. Успешно делать это можно, лишь обеспечивая равновесие динамичности и стабильности управляемых систем.