Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации

• разграничения расходных обязательств и ликвидации «необеспеченных мандатов», общий объем которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы;

• создания Стабилизационного фонда, обеспечивающего «подушку безопасности» в случае снижения экспортных цен на нефть и сдерживание инфляции;

• стабильного закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней и введения объективных критериев распределения межбюджетных трансфертов;

• развития системы федерального казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание исполнения бюджетов в соответствии с едиными стандартами и процедурами.

Важным шагом в повышении результативности бюджетной реформы стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. (далее – Концепция), разработанная во исполнение Бюджетных посланий Президента РФ и утвержденная Постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249. В Концепции дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе, определены основные направления и перспективы бюджетной реформы, заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.

Необходимость коренного реформирования бюджетного процесса , как указывалось в Концепции, была обусловлена отсутствием встроенных в бюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявлялось в:

• разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных показателей;

• предоставлении бюджетных средств на основе индексации ассигнований прошлых лет без ясных критериев отбора финансируемых программ и мероприятий;

• отсутствии четких формулировок целей и результатов деятельности распорядителей и получателей средств;

• формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования;

• ограниченности полномочий и ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств;

• преобладании внешнего контроля за соответствием фактических показателей плановым при отсутствии процедур контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

• громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации, и т. д.

Итак, с учетом сложившихся традиций бюджетного процесса и созданных в результате реализации начальных этапов бюджетной реформы благоприятных предпосылок в Концепции была сформулирована цель реформирования бюджетного процесса : создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики (рис. 13.1).

Сутью реформирования Концепцией было объявлено смещение акцентов от « управления бюджетными ресурсами (затратами)» к « управлению результатами » путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров (рис. 13.2).

В рамках « управления затратами » бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции « управления результатами » бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов; приоритет отдается внутреннему контролю; ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.