Ниал Фергюсон - Великое вырождение. Как разрушаются институты и гибнут государства

Оценка качества государственного управления в США (1996–2010 гг.)

Рис. 3.1

Источник: www.govindicators.org.

Но, возможно, красноречивее всего показатели доклада Всемирного банка “Государственное управление в мире”: с 1996 года в США отмечается ухудшение работы государственных органов в четырех отношениях: подотчетность и действенность, качество нормативно-правового регулирования и борьба с коррупцией ( рис. 3.1) {129}. США заметно отстают от Германии и Гонконга. Это само по себе удивительно. Еще удивительнее то, что американцы этого почти не замечают. Маленькое утешение: институты Великобритании сопоставимого ухудшения качества не испытывают.

Если в США принцип верховенства права (в широком смысле) попирается, то где же оно в почете? Выше я упоминал Гонконг. Заметные улучшения там в институциональной сфере – не единичный случай. Развивающиеся страны стремятся привлечь иностранные и внутренние инвестиции и достичь увеличения темпов развития путем реформирования правовой системы и системы административных органов. Всемирный банк делает важную работу: следит за ходом таких реформ. Недавно я заглянул в его сокровищницу – базу данных “Показатели мирового развития”, – чтобы узнать, какие из африканских стран делают успехи в отношении:

1) качества государственного управления;

2) регулирования экономической деятельности;

3) защиты прав собственности и управления на основе точных, однозначных норм;

4) управления в государственном секторе и развития институтов;

5) прозрачности работы государственных органов, их подотчетности, а также борьбы с коррупцией в государственном секторе.

Буркина-Фасо, Гана, Малави и Руанда (исходя из четырех и более критериев) оказались в верхней двадцатке развивающихся стран.

Кроме того, я просмотрел доклады “Ведение бизнеса” Международной финансовой корпорации с 2006 года, чтобы узнать, какие из развивающихся стран добились уменьшения срока, требуемого для: 1) открытия своего дела, 2) получения разрешения на строительство, 3) регистрации прав на недвижимость, 4) уплаты налогов, 5) импорта, 6) принудительного исполнения договорных обязательств {130}. Победителями среди африканских государств вышли (по нисходящей): Нигерия, Гамбия, Маврикий, Ботсвана, Бурунди. На верном пути находятся также Хорватия, Малайзия, Иран, Азербайджан и Перу ( рис. 3.2) [15].

Пол Кольер и другие эксперты по экономическому развитию выделяют четыре стадии достижения в бедной стране верховенства права. Первый неизбежный шаг – снизить уровень насилия. Второй – защитить права собственности. Третий – ограничить государственную деятельность институциональными рамками. Четвертый – предотвратить коррупцию в государственном секторе {131}. Любопытно, что это напоминает упрощенное изложение английской истории после гражданской войны, включая “Славную революцию”, и до реформ гражданской службы Норткота – Тревельяна (XIX век).

Правда, КНР достигла впечатляющих успехов даже без пристойных правовых институтов. Последователи нового институционализма упорно пытаются объяснить это мнимое исключение из отстаиваемого ими правила. Не в том ли здесь дело, что компартия признала, что экономические успехи – единственная основа ее легитимности? Или в Китае де-факто соблюдаются имущественные права? Или конкуренция между провинциями привела к “оберегающему рынок федерализму”? Или договоры в Китае имеют социальную, а не правовую природу – то есть принудительное исполнение условий договора достигается при помощи неформальных инструментов, посредством “связей” ( гуаньси )? {132}Какой бы ни была причина, многие ученые (особенно Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон) утверждают, что если Китай не будет сейчас двигаться в направлении верховенства права, он натолкнется на низкий институциональный потолок, который помешает развитию {133}. Эту точку зрения разделяет Чэнь Гуанчэн и многие другие китайские активисты, выступающие за правовую реформу. И они правы.

Легкость ведения бизнеса в различных странах в 2006–2012 гг. (количество дней для выполнения шести процедур)

Рис. 3.2

Источник: International Finance Corporation Doing Business reports

По данным исследователей, доля исполнения судебных решений по гражданским и арбитражным делам в Китае в середине 90-х годов составляла в среднем 60 % в низовых судах, 50 % – в судах средней ступени и 40 % – в провинциальных судах. (То есть около половины решений исполнено лишь на бумаге.) Решения судов по делам, очевидно связанным с крупными невыплаченными долгами – с участием банков и государственных предприятий, – даже по официальным данным исполнялись лишь в 12 % случаев {134}.