Азер Назаров - Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

Нынешние уровни отходов сильно связаны с доходами. Ожидается, что в связи с повышением уровня жизни и доходов человечество будет генерировать в 2050 году более 13,1 млрд. тонн отходов – примерно на 20% больше, чем в 2009 году. [123] Более высокая эффективность использования и восстановления ресурсов, обеспечиваемая разумной государственной политикой, может уменьшить объем отходов, связанных с повышением уровня жизни, и устранить будущую ответственность.

Объем предстоящей работы по восстановлению отходов действительно велик, поскольку сегодня только 25% всех отходов регенерируются или утилизируются, при этом емкость мирового рынка отходов, от сбора до утилизации, оценивается в 410 млрд. долларов в год.

Государственное регулирование и политика в области ценообразования призваны сыграть важную роль в том, чтобы и промышленность, и потребители встали на путь более эффективного использования ресурсов. Как в развитых, так и в развивающихся странах особенно остро стоит проблема утилизации отходов электрического и электронного оборудования (э-отходов), содержащих новые и сложные по составу опасные вещества. Улучшения, возможные благодаря «зеленой» экономике, привели бы к почти стопроцентной утилизации э-отходов при том, что сегодня этот показатель составляет, согласно оценке, 15%. В мировом масштабе в сценарии «зеленых» инвестиций степень утилизации в 2050 году могла бы втрое превысить аналогичный показатель, прогнозируемый для «коричневой» экономики, при этом количество отходов, предназначенных для захоронения, уменьшилось бы более чем на 85%.

Очевидны и преимущества для климата: выбросы метана из захоронений отходов, прогнозируемые на 2030 год, можно было бы уменьшить на 20 – 30% без каких-либо затрат и на 30 – 50% – с затратами меньше 20 долларов США/тонну экв. CO2/год.

Рыночные инструменты, такие, как разрешения с правом продажи, позволяют преодолеть «экономическую незаметность природы» и все шире применяются для решения широкого круга проблем окружающей среды. В противоположность налогам, которые устанавливают цену на загрязнение и затем позволяют рынку самому определить уровень загрязнения, схемы предоставления разрешений с правом продажи, включая схемы с установлением предельного уровня и торговлей невыбранными квотами (cap-and-trade), сначала определяют общий допустимый уровень загрязнения, а затем предоставляют открытому рынку возможность определить цену. Например, в положениях Киотского протокола предусмотрено предоставление странам возможности торговать нереализованными выбросами. В общей сложности в 2009 году было продано квот на выброс 8,7 млрд. тонн углерода общей стоимостью 144 млрд. долл. США150.

Рынки, на которых установлена «плата» за предоставление экосистемных услуг, могут оказывать влияние на решения о землепользовании, позволяя владельцам земли получать более полный доход от соответствующих экосистемных услуг. В настоящее время платежи, предусмотренные системами платежей за экосистемные услуги (PES, Payments for Ecosystem Services) – т.е. за такие услуги, как сокращение выбросов углерода, повышение биоразнообразия и улучшение пейзажей – оцениваются в сотни млн. долларов. При этом сами такие системы существуют как на местном, так и на национальном и даже мировом уровне.

Таким образом, конкретные политические возможности для перехода к «зеленой» экономике не только существуют, но и реализуются во многих странах по всему миру. Правительства, своевременно принимающие меры для создания условий, способствующих переходу к «зеленой» экономике, не только поддерживают подобный переход, но и стараются извлечь из него максимальную выгоду

Ввиду отсутствия в российской нормативной практике дефиниции понятия «управление отходами», а также устойчивой тенденции подмены в литературе ее содержательной стороны дефиницией термина «обращение отходов» 1 1 Согласно ст.1 ФЗ-89 от 24 июня 1998 «Об отходах производства и потребления» «обращение с отходами – деятельность в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов» [17]. Примечательно, что «waste management» в некоторых российских переводах адаптируется как «обращение отходов», хотя концептуально это совершенно неверно, поскольку само понятие «management» отсылает к субъектно-объектным отношениям, что исключает дефиниция обезличенного «обращение», подобно ситуации, при которой субъект отсутствует. , в данной работе будет использовано определение, предложенное в рамках Программы ООН по защите окружающей среды (ЮНЕП). Прежде, однако, обратимся к материалам The Inter-American Development Bank, позволяющим получить представление об общих тенденциях для крупнейших мировых институтов при определении содержательной стороны вопроса управления твердыми отходами (ТО): « Управление твердыми отходами – ответственность местных властей . Однако локальная имплементация экономических инструментов нуждается в поддержке национальной политики. Прежде всего, местные власти не имеют достаточно полномочий, чтобы устанавливать налоги и определять какие инструменты окажутся для них наиболее экономически эффективны 2 2 Под эффективностью понимаю такое состояние, при котором при заданных состоянии технологий и издержках на информацию рынок имеет наименьшие возможные себестоимость производства и трансакционные издержки [109]. . Кроме того, местные правительства политически очень чувствительны к любому росту сборов или налогов с их избирателей, кроме случаев, когда они относятся к каким-либо национальным директивам. Наконец, так как часто местные правительства зависят от поддержки центрального бюджета, они могут иметь ограничения в части фискальной политики или модификаций действующих правил» 3 3 «Solid waste management is a local responsibility. However, local implementation of economic instruments needs the support of national policy. Firstly, local governments do not have the capacity to assess the options and determine which instruments would be most cost-effective for their use. Also, local governments are politically sensitive about any increase in charges or taxes to their constituency, unless they can refer to some national directive. Finally, as local governments often rely on central government budgetary support, they may not be free to provide fiscal incentives or modify procurement policies» [136]. . Таким образом, «…в первую очередь акцент… следует сделать на том, что управление твердыми отходами относится к городским условиям. Города могут быть небольшими, сообществами средних размеров или большими столичными областями. В некоторых случаях технологические аспекты могут быть экстраполированы в отношении сельских районов» 4 4 «…The primary emphasis of this book is on the management of solid waste in an urban setting. The urban setting may be a small municipality, any intermediate size community, or a large metropolitan area. In some cases, technological aspects could be extrapolated to rural settings.» [161]. . В зависимости от условий городской среды в мировой литературе принято выделять соответствующий тип управления твердыми отходами, но ключевым для нас является фактическое отнесение данного вопроса повсеместно (не исключая влияния «центра») к группе «местных». В специальной литературе и финансовых документах крупнейших институтов, таких как, например, ООН (ЮНЕП) и The World Bank, принято и устойчиво «циркулирует» при обсуждении вопросов окружающей среды даже на уровне государственной политики термин «Municipal solid waste management», – «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне» (транскрибируя термин, можно также записать как «вейст-менеджмент», по аналогии с ранее заимствованными из иностранной речи возможна каверизация) – планирование и имплементация системы обработки твердых муниципальных отходов 5 5 «Municipal solid waste management – planning and implementation of systems to handle MSW» [161]. ». Обращаясь к материалам рабочей группы по вопросам загрязнения городской среды The World Bank обнаруживаем более развернутую формулировку данного понятия: «Управление твердыми отходами на муниципальном уровне (муниципальный вейст-менеджмент твердых отходов – MSWM – municipal solid waste management) относится к сбору, транспортировке, обезвреживанию, переработке, восстановлению ресурсов, и окончательному удалению твердых отходов, сгенерированных на городской территории. Муниципальный вейст-менеджмент в основном относится к сфере ответственности местных органов власти и представляет собой комплекс услуг, включающий соответствующие организационные, технические, и управленческие возможности и кооперацию между множеством домохозяйств как в частном, так и общественном / государственном секторе. Управление твердыми отходами на муниципальном уровне охватывает: накопление и сбор отходов, уборку улиц и дорог, транспортировку твердых отходов, окончательное удаление твердых отходов и восстановление ресурсов. Муниципальный вейст-менеджмент также включает обслуживание и ремонт оборудования, управление финансами, некоторые административные функции, такие как: маршрутизация, планирование и учет, управление кадрами и их развитие, и стратегическое планирование муниципального вейст-менеджмента. В основном, этот функционал включен в юрисдикцию муниципалитетов, но частный сектор часто работает с домохозяйствами и отходами крупной промышленности, медицинских учреждений и крупных офисных комплексов» 6 6 Municipal Solid Waste Management (MSWM) refers to the collection, transfer, treatment, recycling, resource recovery, and disposal of solid waste generated in urban areas. MSWM is a major responsibility of local government and a complex service involving appropriate organizational, technical, and managerial capacity and cooperation between numerous stakeholders in both the private and public sectors. MSWM encompasses: refuse storage and collection, street and drain cleaning, solid waste transfer and transport, solid waste disposal, and resource recovery. MSWM also involves vehicle maintenance repair; financial management; administrative activities such as routing, scheduling, and record keeping; staff management and development, and strategic MSWM planning. Generally, these facilities fall within the jurisdiction of the municipality, but the private sector often manages some domestic refuse and the wastes from large-scale industries, hospitals, and large office complexes. [135]. .