Н. Воскресенский - Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века

Все исправления обсуждаемого закона обычно записывались здесь же, по его тексту, для чего представляемые в Сенат проекты в большинстве случаев писались с полями, иногда до полстраницы. Благодаря четкости руки обер-секретарей их поправки – несмотря на сжатость почерка – всегда, хотя и с трудом удается разобрать.

При первом чтении законопроекта Петр, как правило, не присутствовал. Это чтение бывало предварительным ознакомлением с законопроектом. При этом, если сенаторы встречали в первоначальном проекте что-либо необычное, выходящее из круга уже установленных норм, они не брали на себя ответственности вычеркнуть эту норму, ни тем более принять ее, а обычно делали пометку в тексте: «Доложить е[го] ц[арскому] в[еличеству]». Нужно отдать справедливость чутью Сената – в следующей редакции законопроекта мы можем видеть, что норма, вызвавшая настороженность у Сената, или бывала зачеркнута полностью, или получала новую, соответственную духу реформы, редакцию Петра.

Одним из приемов разработки проекта некоторых законов являлось, как указано выше, сопоставление шведских «государственных распорядков», учреждений или регламентов с русскими порядками, законами или существовавшим уже тогда устройством какого-либо учреждения. На языке Петра такое сопоставление обозначалось своеобразным выражением «спускать с русскими обычаи». На примере областной реформы 1718–1719 годов можно видеть, как обычно делалось такое сопоставление в Сенате и к каким результатам оно приводило. Материалом для изучения такого приема правотворчества может служить работа над текстом параллельного описания шведского областного устройства и русских порядков в период между первой и второй областными реформами по документу, носящему название «Краткое описание последующих губерней и в них обретающихся чинов и о должности их во управлении» [632]. На левой стороне полулиста этого архивного документа содержится описание «государственных распорядков» «в Швеции, то есть в Шведском государстве», составленное на основании справки Генриха Фика; на правой же стороне полулиста описаны порядки «в Российском государстве», как они сложились к началу работы над законопроектом. Текст с описанием русского областного устройства был составлен в Сенате. Это параллельное описание шведских и русских областных устройств было предметом рассмотрения и обсуждения также в Сенате в конце 1718 года.

Рассмотрим, как было составлено это «Краткое описание», к каким выводам пришел Сенат при таком сопоставлении, и приведем попутно некоторые свои критические замечания.

Первый пункт содержит определение областного деления обоих государств и перечисление категорий высших областных административных органов. По «Краткому описанию», шведские областные единицы, как и начальники их, были трех категорий – «троякие»: 1) генерал-губернаторы в «провинциях пограничных»: в Эстляндии, Лифляндии, Померании и Бремене. Правители эти были из сенаторов, а также фельдмаршалы и графы. Они назначались из высших чинов по двум основаниям: а) «оные провинции зело важны» и б) из-за «коммуникации и осторожности с соседьми»; 2) в Шонии [633]и Ингерманландии были губернаторы, и 3) «во всех других княжествах и провинциях» были «ландесгевдинги, по-германски – ландесгауптлейде».

Против этого пункта Сенат привел областное деление России также на губернии, которое сложилось в Русском государстве в результате практики, требований жизни, управления судостроением, отправления военных действий в первый период войны и необходимой хозяйственной подготовки к ним. Наметившееся тяготение отдельных районов к хозяйственно-административным центрам закреплено было в собственноручном указе Петра от 18 декабря 1707 года о приписке русских городов к крупным центрам для управления [634]. Дальнейшее же развитие это распоряжение Петра получило также в его собственноручном указе – от 24 апреля 1713 года, о преобразовании органов местного управления [635]. В «[Кратком] описании» названы восемь губерний и об управителях их отмечено: «В тех губерниах генералы-губернаторы и вице-губернаторы определены ко управлению одни из вышних чинов, а другие из царедворцев и из офицеров знатных» (лист 1). Таким образом, следует отметить прежде всего, что деление России на губернии и комплектование начальников их из знатных офицеров не было новостью для русских административных порядков.

Пункт второй содержит определение об одинаковых, равных правах, независимости между собою всех указанных категорий правителей в Швеции: «…началство оных в поверенных им провинциях и княжествах равное и ни в чем не зависит малый от большого»; все высшие правители губерний одинаково состояли непосредственно в ведении центральных органов. Те же порядки отмечены и в организации управления в России.