Коллектив авторов: Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование

В соответствии с российским законодательством названные уровни публичного финансового контроля функционируют автономно и не составляют единой вертикали контрольной власти. В то же время между ними существуют определенные взаимосвязи, позволяющие представить их в рамках одной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Отсутствие единообразного подхода к формированию региональных и муниципальных органов финансового контроля привело к формированию весьма пестрой картины институтов финансового контроля, что, очевидно, не содействовало повышению эффективности контрольных мероприятий. Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы не только назывались по-разному (контрольно-счетными палатами, контрольно-бюджетными комитетами, государственными контрольными комитетами, контрольно-счетными комиссиями и т. д.), но и существенно разнились по объему полномочий и юридическому статусу (они, например, могли иметь статус юридического лица, а могли осуществлять свою контрольную деятельность, не являясь при этом юридическими лицами).

Унификация подходов к формированию контрольно-счетных органов и порядку их деятельности давно уже была обозначена как одна из приоритетных задач законопроектной деятельности. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов выступили инициаторами принятия федерального закона, в котором были бы установлены организационно-правовые стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Через 15 лет после принятия Федерального закона о Счетной палате Российской Федерации принимается закон о региональных и муниципальных контрольно-счетных органах. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ) был опубликован в «Российской газете» 14 февраля 2011 года и вступил в силу 1 октября 2011 года.

Следует отметить, что отдельные аспекты деятельности региональных и местных контрольно-счетных палат были урегулированы федеральным законодательством. Так, А. Н. Козырин отмечал, что «…если Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и определяет их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов – Бюджетный кодекс РФ – определяет их статус в качестве органов финансового контроля». Однако общие начала формирования контрольно-счетных органов и порядка их деятельности федеральным законодательством определены не были, и эту законодательную лакуну восполнил Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ. [41] Козырин А. Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Реформы и право. 2011. № 4. С. 24.

Одними из основополагающих положений в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ являются, на наш взгляд, нормы, затрагивающие конкретные формы реализации контрольных полномочий. Законодатель предусмотрел две такие формы – контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. Наблюдается некое отступление от традиционной структуры организации внешнего публичного финансового контроля, сложившейся в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предусмотрено, что Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичные положения содержались до последнего времени в законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, а также в актах представительных органов муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах. В новых законах (новых редакциях законов) субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, принятых в течение 2011 года, эти положения уже приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ и статьи, посвященные формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, полностью повторяют положения нового Федерального закона. [42] Козырин А. Н. Аудит приватизации как инструмент повышения эффективности публичных финансов (на примере деятельности Счетной палаты РФ) // Государственный контроль. 1811–2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск; М., 2011. С. 22–28.