Симон Кордонский - Россия. Поместная федерация

В этом постановлении выражена правовая позиция о допустимости и возможности деления территории субъекта РФ «не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть» [6] Защита прав органов местного самоуправления органами конституционного правосудия России / под ред. Т. Г. Морщаковой. Центр правовой поддержки местного самоуправления, 2003. 480 с. , причем границы тех и других образований могут как совпадать, так не совпадать [7] Миронова Н. И. Территориальные преобразования в регионе: правовые проблемы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. .

Итак, страна разбита на федеральные округа. Над ней доминируют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, особый статус которых определен Конституцией РФ. Москва разбита на округа-префектуры, статус которых в некоторых отношениях сравним со статусом субъектов Федерации. В городах федерального значения выделяются внутригородские территории, называемые муниципальными образованиями – 125 управ в Москве и 121 округ в Санкт-Петербурге.

Регионы – субъекты Федерации определены Конституцией через прямое перечисление в тексте основного закона. Кроме того, регионы, как и города федерального значения, определены в тексте Федеративного договора 1992 года, который до сих пор не отменен. Этот список постепенно сокращается за счет так называемого укрупнения регионов, то есть включения национальных округов в состав краев и областей. Каждый регион приписан к определенному федеральному округу.

Городской округ (состоит из одного городского поселения) и соответствует привычному советскому городу областного подчинения. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, его органы местного самоуправления обладают полномочиями как поселения, так и муниципального района. Статус городского округа определен Федеральным законом № 131. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Городские округа не имеют внутренней структуры, в них существуют – по закону – только невнятно определенные внутригородские территории.

По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города – промышленные центры. В большинстве регионов так и произошло при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003–2005 годах. Во многих регионах городские округа суть вчерашние города республиканского, краевого, областного, окружного значения.

Вместе с тем в некоторых регионах (Калининградская, Сахалинская, Свердловская и другие области) статусом городских округов были наделены муниципальные районы, занимающие обширную территорию и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации. Остров Новая Земля с населением менее 1000 человек получил статус городского округа Архангельской области. Напротив, в Татарстане, Белгородской и Саратовской областях крупные города не были наделены статусом городского округа и оказались лишь поселениями в муниципальных районах.

Понятие «муниципальный район» появилось после принятия закона № 131-ФЗ. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах старых административных районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления, причем в ряде случаев бывшие райцентры не вошли в состав муниципального района.

Муниципальный район – это муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий. Административным центром муниципального района может считаться город или поселок, расположенный в границах муниципального района.

Городское поселение – по муниципальному законодательству Российской Федерации – это и город, и поселок, в отличие от сел и деревень, относящихся к сельским поселениям.

Сельское поселение – один или, чаще, несколько (до 30–40) сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), объединенных общей территорией. Местное самоуправление в таком варианте территориального деления осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.