Симон Кордонский - Россия. Поместная федерация

Я благодарен создателям сайта Terrus.ruМ. К. Шишкову, М. Ю. Кормушину, А. А. Сорокину, консолидировавшим своим проектом огромное количество эмпирической информации о территориальном устройстве Российской Федерации. Особую благодарность хочу выразить В. Глазычеву, который, несмотря на принципиальные методологические и мировоззренческие расхождения, тем не менее проработал, отредактировал и прокомментировал текст, указав на его многочисленные огрехи и несуразности. Далеко не все замечания я учел, потому что считаю: прежде всего надо описать онтологию и логику административно-территориальной структуры, а проработку описаний ее функционирования можно оставить на «потом» или другим исследователям, если исходная посылка работы и ее логика будут ими приняты. Я не считаю возможным, вопреки советам В. Глазычева, формулировать какие-либо прямые рекомендации ни власти, ни ее оппонентам, так как степень изученности проблемы весьма невелика. Мне кажется гораздо более важным сформировать представление о том, что с нашим социальным пространством в принципе можно делать, а чего делать нельзя, и попытаться понять, почему попытки реформирования чего бы то ни было у нас в стране не приводят к планируемым результатам. Вместо рекомендаций в работе приведены логические варианты возможных трансформаций административно-территориального деления, их предпосылки и некоторые последствия.

В настоящее время доминирует в значительной мере механическое представление об административно-территориальной организации федерации. Согласно унаследованным от предыдущих эпох стереотипам, страна представляется состоящей из регионов, а регионы – из городов, сел и поселков. Однако в 2000 году указом Президента РФ введен новый – окружной – принцип административно-политического деления и созданы федеральные округа. Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ введена принципиально новая для страны муниципальная форма территориальной организации. В муниципальном отношении страна теперь делится на городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения. В эту классификацию включено 19 769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ, 236 внутригородских территорий (в Москве и Петербурге).

Конституцией РФ в статье 131 закреплен территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. Однако в федеральном законодательстве отсутствуют понятия «административно-территориальное образование» (АТО) и «административно-территориальное устройство» (АТУ). Пространственной основой создания и деятельности органов региональной и местной власти являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции РФ вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов. Субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере [3] Федеральный закон от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов», а также постановление Правительства РФ от 3 июля 2000 года № 487 «Об утверждении Положения о регистрации и учете наименований географических объектов, издании словарей и справочников наименований географических объектов, создании и ведении государственного каталога географических названий». . Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Так, например, в Градостроительном кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом – с понятием «населенный пункт» [4] Фальков В. Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18–19 ноября 2004 г. .

В настоящее время разнородные классификации поселений сосуществуют, причем в быту (включая быт официальный) доминирует более-менее привычная советская, а в государственной жизни – весьма противоречивая российская, что не добавляет определенности в пространственной самоидентификации граждан. Единственным актом, несколько проясняющим соотношение территории муниципальных образований и территорий административно-территориального устройства субъекта РФ, является постановление Конституционного Суда Российской Федерации по «удмуртскому делу» [5] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике». В частности, Конституционный Суд указал следующее: «Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования – с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, – может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации». .