Вадим Сафонов - МСУ – взгляд на реформу. Какой вариант муниципальной реформы больше отвечает на запрос сохранения единства страны

Не менее важно и наличие разности в понимании главной задачи реформы.

На нижнем уровне – фундаментальный запрос общества на обновление. В части местного самоуправления это означает необходимость переопределения баланса полномочий между муниципалитетами и органами исполнительной власти регионов. При этом в значительном количестве случаев речь идёт о расширении полномочий местного самоуправления.

Такое переопределение невозможно в отрыве от источников пополнения бюджетов. В этом главная причина противостояния между органами исполнительной власти регионов и местным самоуправлением.

Федерального центра все эти вопросы не касаются. Одна из его задач на период «транзита» – сформировать систему сдержек, позволяющую (кроме всего прочего) создать надёжный противовес центробежным тенденциям, которые неизбежно усиливаются в каждый момент перехода власти.

Таким образом, три источника реформы местного самоуправления можно сформулировать как: запрос на развитие; стремление власти к консерватизму; необходимость создания фундаментального ресурса противодействия центробежным тенденциям.

Одним из важных моментов конституционной реформы стало появление в тексте основного закона понятия «единая система публичной власти». Введение этого понятия понадобилось для того, чтобы реализовать идею прямой подчинённости органов местного самоуправления органам государственной власти.

Логика такой конструкции заключается в создании возможности прямого управления (включая ручное) с федерального уровня до самых низов, при необходимости минуя региональные власти.

Строго говоря, это всего лишь продолжение известной идеи «вертикали власти», с которой начались преобразования начала 2000-х.

В теории такая система возможна. В малых государствах с ограниченной территорией и незначительным количеством муниципалитетов верховная власть может в определённых случаях вмешаться в работу даже самого малого муниципального образования для решения вопросов сохранения общественной стабильности.

Нечто подобное может работать в таких странах, как Литва, Финляндия, Дания… Но даже в масштабе Польши или Турции такой подход может реализовываться только в исключительных случаях и ни при каких условиях в ситуации, когда внимания требует не отдельное муниципальное образование, а целый регион.

Чтобы понять истинный масштаб российского местного самоуправления, стоит привести 2 цифры. Общее количество муниципальных образований в стране на 1 января 2021 года, по данным Росстата, составляет 20 303 муниципалитета.

О масштабах депутатского корпуса можно составить представление по материалам доклада «О результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации» (за 2019 год и первое полугодие 2020 года Минюста России). Там приводится численность действующих депутатов местных советов, избранных на прямых выборах, – 205,8 тысячи человек!

Дело не в том, что эти депутаты получают или не получают в результате исполнения своих обязанностей, а в том, что они могут потерять и приобрести в результате реформы.

Главное, чего опасаются деятельные муниципальные депутаты, – потерять возможность исполнять свои обязательства перед избирателями. Другая часть – пассивная, дорожит статусом и за этот статус отвечает региональным властям лояльностью. Потеря статуса окончательно обессмысливает депутатский мандат даже для пассивной части муниципалов, что многим из них совершенно не нравится, а региональной элите грозит потерей опоры.

Угроза окончательной потери самостоятельности особенно ясно чувствуется после появления законопроекта «Клишаса – Крашенинникова» «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». При этом угрозу остаткам самостоятельности почувствовали не только муниципалы, но и региональные власти, что привело к открытым формам протеста. Например, единогласному голосованию против законопроекта «Клишаса – Крашенинникова» в Госсовете Татарстана.

Конструктивным демаршем стала таблица поправок к этому законопроекту, подготовленная Всероссийским Земским съездом, объединяющим независимых и оппозиционных муниципальных депутатов.

В связи с тем, что в органах государственной власти регионов и в местных советах доминирует партия «Единая Россия» (доля её депутатов более 75%) в регионах и на местах, проявления, подобные голосованию в Казани или инициативам Земского съезда, – редкость. В большинстве случаев противодействие формируется скрыто. В итоге федеральный центр может годами не замечать формирования местных центров влияния, имеющих самостоятельную повестку и возможности. Когда же эти центры оказываются вынуждены о себе заявить, разрешать возникающие коллизии чрезвычайно сложно. Так произошло в Санкт-Петербурге, где на выборах в Законодательное Собрание в 2021 году непримиримо боролись фактически две разные группировки в рамках одной партии власти и только жёсткое вмешательство центра не позволило ситуации окончательно выйти из-под контроля.