Коллектив Авторов - Система государственного управления

В течение 1909–1913 гг. царское правительство стремилось сохранить преобладание дворянского сословия в структуре земских и городских дум, что в итоге вызвало стремление общества реформировать земские и городские местные учреждения. В 1913 г. правительство вынуждено было внести в Государственную думу проект городового положения, в котором предлагалось значительно расширить полномочия органов городского самоуправления.

В годы Первой мировой войны (1914–1917) в качестве высших государственных учреждений продолжали действовать Государственная дума, Государственный совет, Совет министров, министерства, Сенат, Синод, Собственная Его Императорского Величества канцелярия. В целях организации всех мероприятий по снабжению армии, флота, организации тыла было создано Особое совещание министров. Наряду с традиционными органами государственного управления в 1914 г. были созданы общероссийские организации: Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы , выполнявшие хозяйственно-административные функции. В работе союзов приняли активное участие такие видные деятели, как В.Г. Громан, Л.Б. Кафенгауз, А.А. Соколов и другие [25]. Созданные союзы существовали на паевых началах и являлись по своей сути кассами взаимопомощи, центрами обмена опытом, трибунами для широкого обсуждения проблем местной жизни, а также способом привлечения к этим проблемам государственных органов.

С началом Первой мировой войны возникшее сотрудничество земств и городов с правительством получило новый импульс развития. Правительство, стремясь мобилизовать все силы страны на ведение войны, не стало препятствовать объединению Земского союза со Всероссийским союзом городов. Так, в июле 1915 г. возник «Земгор» – союз местных органов власти, охвативший территорию всей империи. Председателем «Земгора» стал князь Г.Е. Львов. Со временем этот союз стал все больше вмешиваться во внутреннюю и внешнюю политику, например предпринимал попытки взять в свои руки снабжение армии, что вызывало отрицательную реакцию со стороны государственных структур. В декабре 1915 г. был запрещен очередной съезд «Земгора», а в декабре 1916 г. съезд земцев был разогнан полицией.

Казачество к этому времени не только превратилось во внушительную военную силу, но и стало представлять собой один из типов местного самоуправления. Общность казачьих интересов складывалась веками на основе исторических традиций, ценностей материальной и духовной культуры, быта, семейной обрядности, политических взглядов, более высокого имущественного положения и других факторов. Осознание казаками своей территориальной и социальной общности позволило им сформировать относительно целостную казачью среду со своеобразными формами самоуправления, осуществляемого через войсковые и станичные круги и через выборных атаманов. Вместе с тем следует отметить, что правительство и военные органы активно вмешивались в жизнь казаков, детально ее регламентируя. Именно поэтому накануне Февральской революции в казачьей среде были очень сильны антиправительственные настроения.

Февральская революция , свергнувшая царское самодержавие, поставила в том числе и вопрос о переустройстве государственной и местной власти. В качестве органов государственного управления действовали Временный комитет Государственной думы, Временное правительство, Особые совещания, Экономическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления, ряд министерств.

Неспособность царского правительства решить задачи военного времени, перестроить хозяйство на военный лад обусловили создание чрезвычайных органов в стране. В 1915 г. были утверждены Особые совещания для координации работы отдельных министерств. Было образовано пять совещаний:

1) по обороне;

2) по обеспечению топливом путей сообщения и предприятий;

3) по перевозке топлива, продовольствия и военных грузов;

4) по продовольственному делу;

5) по устройству беженцев.

Особые совещания наделялись широкими полномочиями: правом требовать содействия всех общественных и правительственных организаций, устанавливать цены, сроки и очередность выполнения военных заказов, собирать материал о работе предприятий и т.п.

3 марта 1917 г. была опубликована принятая Временным правительством Декларация, в которой содержалась программа широких демократических преобразований в стране. Одно из первых мест в ней занимала реформа местного самоуправления. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов назначил представителей губернских и уездных управ комиссарами Временного правительства, своими полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Уже к маю 1917 г. подавляющее большинство назначенных губернских и уездных комиссаров были заменены лицами из другой социальной среды, так называемым третьим элементом: служащими, врачами, адвокатами, инженерами, учителями и т.п.