Коллектив Авторов - Система государственного управления

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд, в состав которого входили земский исправник (или капитан) и два заседателя. Все они избирались уездным дворянством. Этот орган также относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник исполнял решения губернатора, следил за местной торговлей, проводил мероприятия по поддержанию чистоты, благоустройства и гигиены, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», следил за исправностью дорог и мостов, наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, производил предварительное следствие [15]. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города, который входил в компетенцию городничего (или коменданта).

Понимая необходимость развития промыслов и торговли, Екатерина II в интересах купечества издала 21 апреля 1785 г. «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи» , которая по сути явилась первым правовым актом, утвердившим местное самоуправление в городах, предоставив им определенную самостоятельность. Этот документ окончательно оформил юридическое положение города как самостоятельной административной единицы, подчеркнув его отличие от сельского поселения.

Жалованная грамота устанавливала права и привилегии городов. Так, например:

1) было закреплено право собственности на принадлежащие городу земли;

2) города могли иметь школы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать место и время для торговли;

3) жители города были обязаны нести установленные «тяготы», то есть повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства;

4) дворяне, военные и гражданские чиновники полностью освобождались от податей;

5) каждый город должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы;

6) вводилось понятие городского общества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности;

7) в зависимости от происхождения и размера капитала городское население было разделено на шесть курий;

8) городское общество получило право выбирать органы городского самоуправления независимо от сословий.

Городское собрание избиралось из городских обывателей, обладающих высоким доходом (проценты с капитала должны быть не менее 50 рублей) и достигших 25-летнего возраста [16]. Городское собрание осуществляло следующие функции: предоставляло губернатору информацию о состоянии дел, реализовывало предложения губернатора, проверяло городовые обывательские книги, избирало должностных лиц городского управления: городского главу, старосту, а также судей и бургомистра. Кроме того, городское собрание избирало из своей среды Общую городскую думу.

Общая городская дума созывалась не периодически, а по мере надобности. Председательствовал в общей городской думе городской глава. В ее функции входило избрание из своего состава гласных в Шестиглавую думу, которая являлась постоянным исполнительным органом городского самоуправления. Шестиглавая дума состояла из шести членов (по одному из каждого разряда) и под председательством городского главы собиралась еженедельно. К ее функциям относилось решение следующих вопросов:

а) прокорм и содержание городских жителей;

б) развитие системы общественного призрения;

в) предотвращение ссор и тяжб с окрестными городами и селениями;

г) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

д) наблюдение порядка и благочиния;

е) обеспечение города привозом необходимых припасов;

ж) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, амбаров и магазинов;

з) приращение городских доходов;

и) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям [17].

Но фактически многие сферы управления находились в ведении государственных органов управления, местной правительственной администрации, состоящей из дворян, в том числе и из-за нехватки местных финансовых ресурсов для осуществления такой широкой хозяйственной деятельности. Следует отметить, что Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет с указанием доходов и расходов, по которым городские органы самоуправления несли ответственность перед губернатором и Казенной палатой.

Жалованная грамота также предоставляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. Так же как и дворянское собрание, городское собрание не представало перед судом, но защищалось своим стряпчим (председателем). Одновременно разрешалось жаловаться на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы в губернский магистрат. Государство, таким образом, выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.