Михаил Богословский - Исследования по истории местного управления при Петре Великом

В самом деле, второстепенными подразделениями губернии – уездами правят сначала воеводы; это управление вскоре сменяется управлением обер-комендантов и комендантов, причем складывается новая областная единица – провинция. Обер-коменданты и коменданты подчинены сначала единоличной власти губернатора. С 1713 года эта единоличная власть заменяется коллективным учреждением – губернским советом выборных из дворянства ландратов под председательством губернатора; наконец, с 1715 года вводятся на смену старинным уездам новые областные единицы – доли, во главе которых становятся ландраты. Итак, всего за 11 лет существования губернии мы насчитали четыре перемены в ее административном управлении: воеводы; обер-коменданты и коменданты, подчиненные губернатору; совет ландратов; ландраты как правители долей. Все эти перемены, совершавшиеся в нижнем этаже губернской администрации, до сих пор остаются в значительной степени неясными благодаря тому, что вообще этот этаж был недостаточно освещен в литературе вопроса. Предлагаемая статья и имеет задачей в эту темную часть здания петровской реформы внести хотя бы слабый луч света, который проливают собранные пишущим эти строки главным образом неизданные, а отчасти изданные, но малозамеченные документы, и который позволит отчетливее рассмотреть, что происходило в этой части.

Указ о разделении России на губернии застигал ту форму местного управления, которая развилась еще в XVII веке – правивших уездами воевод. Однако на рубеже и затем в самом начале XVIII столетия мы встречаемся с попытками внести изменения в объем и значение воеводской власти. В 1699 году, с учреждением Московской бурмистерской палаты и земских изб по городам, из сферы воеводского ведомства было изъято законом посадское население городов. Вскоре за этой реформой последовала и другая попытка – поставить воеводскую власть на иные основания, призвать местное земское общество в липе дворянства к участию в местной администрации, придать органам этой администрации столь любимое преобразователем коллегиальное устройство и сделать воеводу лишь председателем уездной административно-судебной коллегии. Эти перемены в устройстве уездного управления проводились, можно сказать, накануне учреждения губерний указами 1702 и 1705 годов о воеводских товарищах. Так как в состав губернской административной иерархии должны были вдвинуться с 1707 года уездные воеводы, власть которых подверглась только что воздействию этих указов, то и важно выяснить вопрос, насколько осуществилось это воздействие на практике, подверглась ли действительно воеводская власть тому ограничению со стороны выборных товарищей, какое имелось в виду указами, или практика продолжала сохранять старые черты вопреки закону, как это нередко случалось в эпоху реформы Петра. Вопрос интересен еще и потому, что в этих выборных товарищах не без основания видят домашний прецедент, для того заимствованного из прибалтийских провинций института, каким был институт ландратов 1713 года, преследовавший те же цели участия представителей местного общества, но уже в более широком масштабе – не в уезде только, но в губернском управлении, и ограничивавший власть не воеводы, а губернатора. Между тем до сих пор не потеряла еще своего значения давно уже высказанная жалоба проф. Градовского, заметившего, что «к сожалению, невозможно проследить деятельность этих новых учреждений (воеводских товарищей); местные архивы ничего не опубликовали относительно этого времени, да и наука наша слишком мало обращает внимания на этот период» [1] Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 75. .

Первый из упомянутых выше указов, 10 марта 1702 года, стоит в связи с окончательной отменой губных старост [2] Если верить Татищеву, еще при царе Федоре Алексеевиче была сделана попытка привлечь местное общество к участию в местном управлении, притом отличавшаяся большею широтою замысла. Участие общества должно было проявляться не в выборе товарищей к назначенным воеводам, а в выборе самих воевод. Прежние воеводы, рассказывает этот историк, «смело грабили; для сего царь Федор Алексеевич положил воевод шляхетству избирать». Был ли действительно составлен проект такого закона при царе Федоре, или это мнение Татищеву было навеяно шляхетскими притязаниями, в эпоху разгара которых он жил и действовал, покажут дальнейшие исследования во многих отношениях замечательной эпохи, предшествовавшей реформе Петра Великого. . Упраздняя последних, он предписывал дворянству «уездами», т. е. уездными обществами, избирать из своей среды «добрых и знатных людей» в товарищи к воеводе в количестве от двух до четырех, смотря по значительности города, с тем чтобы протоколы выборов («выборы за руками») были присланы в Московский судный приказ. Этим избранным воеводским товарищам предписывалось «ведать всякие дела и указ чинить с воеводами обще»; подпись каждого под общим решением должна была свидетельствовать о таком коллективном участии. Единоличное решение дел воеводой отныне запрещалось [3] ПСЗ. № 1900. .

Читать дальше