Кирилл Соловьев - Самодержавие и конституция

Наконец, сфера компетенции правительства не была однозначно определена. Как распределялись функции между Советом министров и верховной властью? Этот вопрос не был окончательно решен. По формуле члена Государственного совета С. Ф. Платонова, «до конституции министры правили страной через царя. А после введения конституции царь правит страной через министров». Иначе говоря, и до политической реформы 1905–1906 годов, и после нее неформальные механизмы принятия решений имели немалое значение, даже, кажется, большее, чем официально установленные процедуры.

Право всеподданнейшего доклада принадлежало и премьер-министру, и другим членам правительства. Это ставило премьера в зависимое от министров положение. Ему приходилось постоянно иметь в виду, что руководители ведомств выстраивают собственные отношения с императором – в интересах своих и министерства. Глава правительства не мог на это влиять. В ряде случаев министры назначались без учета мнения, а иногда и вопреки воле премьера. Это явление имело место и при Столыпине, а после его смерти приняло значительные масштабы. Горемыкину приходилось «терпеть» министра внутренних дел Н. А. Маклакова. А. Н. Хвостов и Вс. Н. Шаховской стали министрами, несмотря на его протесты. Б. В. Штюрмер просил об увольнении министра земледелия А. Н. Наумова и министра народного просвещения П. Н. Игнатьева, однако царь ему отказал, заметив: «Прошу в область моих распоряжений не вмешиваться». Премьер А. Ф. Трепов тщетно добивался отставки А. Д. Протопопова и князя Вс. Н. Шаховского. Император время от времени вмешивался в каждодневную работу правительства и даже подменял его собой.

И все же Совет министров обладал известной самостоятельностью. Согласно Указу от 19 октября 1905 года, учреждавшему этот орган власти, он объединял и направлял работу всех министерств. Их руководители не могли проводить меры, имевшие «общее значение», без согласования с правительством. Законопроекты, вносившиеся в Думу и Государственный совет, следовало предварительно обсуждать в Совете министров. Через него по идее проводились и министерские доклады императору, которые касались интересов сразу нескольких ведомств. Более того, премьер-министр имел право присутствовать на таком всеподданнейшем докладе. Однако это положение российского законодательства не могло быть реализовано, поскольку практически любой ведомственный вопрос имел «общее значение».

Правительство и так едва справлялось с возложенными на него обязанностями. Оно должно было утверждать множество вопросов сугубо технического порядка. Именно для их обсуждения был создан так называемый Малый совет, который состоял из товарищей министров. Правда, в период Первой мировой войны он собирался редко. Основное бремя работы падало на министров, и правительство было вынуждено собираться чаще, чем прежде. Это было признаком болезни, поразившей исполнительную власть еще в 1911 году. Начиная с этого времени, Совет министров неуклонно утрачивал свою субъектность. Он боялся «заслонять» государя, и это сказывалось на эффективности управления.

Важнейшие политические вопросы в Совете министров обычно обсуждались «без канцелярии». Журнал такого заседания не составлялся. Ответственность же возлагалась на премьера, который докладывал императору вопрос, получивший разрешение в ходе частной беседы министров. В 1916 году, то есть в период премьерства Б. В. Штюрмера, эта неформальная, но важнейшая составляющая заседаний Совета министров сошла на нет. Опытным чиновникам правительство все более напоминало прежний Комитет министров, который «пропускал» малозначимые законопроекты, утверждал кредиты, а политические вопросы не обсуждал. Примечательно, что и Горемыкин, и Штюрмер были «бесстрастными» председателями, которые пассивно вели себя на заседаниях Совета министров и в ход обсуждения вмешивались редко.

С формальной точки зрения с началом Первой мировой войны сфера компетенции Совета министров расширилась. В июле 1914 года он даже получил право принимать некоторые решения без санкции царя (например, самостоятельно утверждать всеподданнейшие доклады), и только особо важные решения Совета министров подлежали утверждению государя.

На практике все было иначе. Правительство не смогло стать более или менее самостоятельным политическим центром, что в итоге предопределило доминирование различных кружков, групп интересов, которые влияли на решения верховной власти.