Юрий Пивоваров: Русская политика в ее историческом и культурном отношениях

Одно из важнейших свойств русской системы управления — ее неинституциональность. Основным элементом, «актором» администрации является не «институт», а всякого рода «чрезвычайные комиссии» (ЧК). Разница между институтом и ЧК состоит в том, что первый — орган конституционный, его существование закреплено в основополагающих нормативных актах; он действует в границах правового поля, его функционирование не ограничено во времени, полномочия четко определены и известны обществу. Это — «правильный» (с формальной точки зрения) способ управления (для современного общества).

Вторые («чрезвычайные комиссии») создаются тогда, когда задачи управления не решаются посредством институтов. Существование ЧК не закреплено в фундаментальных нормативных актах. Для этих органов возможен выход за пределы права; их действия нередко носят полусекретный (или даже секретный) характер; во всяком случае, общество знает о деятельности ЧК далеко не все. Это — «неправильный» способ управления.

Важнейшая причина возникновения ЧК также связана с господством в нашей стране «самодержавной политической культуры». Русская Власть не может допустить становления «правильной» институциональной системы. Такая система была бы вызовом Власти, ограничивала бы ее, ставила под вопрос ее доминирующее положение. Можно сказать, что Русская Власть и система институтов — взаимоисключающие феномены.

Поскольку же в России так и не сложилась правильная институциональная система, все задачи управления становятся чрезвычайными. В каком-то смысле современное МЧС — это символ и псевдоним наших административных органов. Власть вынуждена создавать различные «чрезвычайные комиссии» для решения постоянно возникающих чрезвычайных ситуаций. Эти ЧК всегда полностью зависят от нее, а не от «объективной» правовой системы. С их помощью Власть легко перепрыгивает через барьеры права. Кроме всего прочего, ЧК гораздо менее опасны для Власти, чем институты. ЧК можно легко уничтожить, заявив, что дело сделано и для дальнейшего существования данного органа нет никаких оснований.

С такой точки зрения русская административная система имеет три измерения. Назовем их по степени влияния и близости к Власти: 1. Государев Двор — Канцелярия — ЦК — Администрация. 2. Чрезвычайные комиссии. 3. Приказы — Коллегии — Министерства.

Заметим: относительная слабость последнего, третьего, измерения в полной мере отражена в традиционной слабости российского правительства как такового. До 1906 г. у нас не было правительства вообще; министерства и министры были напрямую подчинены императору и «выходили» на него каждый сам по себе. Кстати, все это — и сложную, «двойную-тройную», систему управления, и связанную с этим специфическую «недостаточность» Совета министров — хорошо понимали еще дореволюционные отечественные государствоведы. Так, один из них, князь З.Д. Авалов, писал: «Совет Министров не объединяет всего управления: есть целый ряд задач административного порядка, в осуществлении которых Монарху содействует не Совет Министров, а другие органы, компетенция которых (далеко не маловажная) основана и на основных, и на обыкновенных законах. Рядом с обычным и более нормальным осуществлением функций верховного управления Монархом при посредстве и содействии Совета Министров, целый ряд функций этого управления осуществляется Государем Императором мимо Совета. Иными словами, имеется двоякое управление: советское и внесоветское».

Крупнейший же русский юрист первой трети XX столетия барон Б.Э. Нольде подчеркивал: русские монархи не хотели создавать «совета министров», но «напротив того, ценили, что единственным и нормальным центром объединения администрации была верховная власть». По его мнению, «настоящее», влиятельное и эффективное, правительство возникает в основном в странах с парламентским типом правления. «Нормально организованный, воплощающий идеи единства и солидарности, совет министров возможен, конечно, и вне наличности принципа ответственного кабинета. Однако во многих странах именно принцип ответственности создал институт совета министров».

При советской власти министерства дублировались отделами ЦК и во многом управлялись ими. Такого «единства», такой субстанции как правительство фактически не существовало. ЦК и его генсеки не могли терпеть рядом с собой еще одну реально управляющую инстанцию. Во многом в этом причины поражения Г.М. Маленкова и А.Н. Косыгина.