Коллектив авторов - Инвестиции в инфраструктуру - 2016, 2017, 2018. Сборник аналитики InfraONE

В то же время в половине регионов уровень долга превышал 60 % доходов, в том числе в 12 из них долг был больше всех собственных доходов. Чем выше уровень долговой нагрузки, тем более консервативной стратегии придется придерживаться и в отношении «забалансовых» обязательств.

Возможность предоставления инвесторам госгарантий напрямую зафиксирована в законе о концессиях 115-ФЗ (а с 2016-го и в законе о ГЧП 224-ФЗ). На практике госгарантии (как федеральные, так и региональные) применялись в весьма ограниченном количестве проектов, но время от времени они возвращаются в инфраструктурную повестку.

Интерес к ним проявляют, как правило, менее опытные участники инфраструктурного рынка, а также иностранные инвесторы, которые видят в госгарантиях внешне эффективный инструмент снижения рисков, не всегда зная, что в концессионных проектах есть более действенный инструмент так называемого «государственного гарантирования». Ряд условий самого концессионного соглашения и прямого (финансового) соглашения зачастую справляются с потребностями инвесторов даже эффективнее и надежнее, чем государственные гарантии.

Федеральные госгарантии применялись на нескольких флагманских концессиях, и некоторые «горячие головы» инфраструктурного рынка до сих пор, со ссылкой на эти проекты, говорят о необходимости госгарантий. Госгарантии в первых проектах – скорее исключение, которое было необходимо, чтобы запустить пилотные концессии.

С одной стороны, получение федеральных гарантий – достаточно трудоемкий процесс для инвестора, с другой – Минфин (зачастую небезосновательно) полагает, что в большинстве случаев проекты можно структурировать и без госгарантий.

В федеральном бюджете на 2016 год были заложены госгарантии на общую сумму 175,3 млрд руб. – на инвестиционные проекты или «иные установленные правительством цели». Как показал 2015 год, с началом кризиса основной функцией госгарантий стала поддержка системообразующих предприятий. С конца 2014 года госгарантии получили «Трансаэро», «Уралвагонзавод», «Ютэйр», обсуждалось предоставление помощи ЧТПЗ, группе «ГАЗ», ОАК и др. Инвестиционных инфраструктурных проектов в этих обсуждениях не было, а антикризисная функция госгарантий сохранилась и в 2016–2017 годах.

На федеральном уровне госгарантии обсуждались для мегапроектов, попавших в политическую повестку. Остальным проектам рассчитывать на них не стоило. Тем более, что и в предыдущие годы из-за несовершенного регулирования не было возможности применять госгарантии максимально эффективно – то есть не для подстраховки всего проекта, а лишь ключевых точек риска.

Следует различать еще один вид госгарантий, заложенных в федеральном бюджете – госгарантии под инструмент 1044 (соответствуют номеру постановления правительства о поддержке проектов, реализуемых на основе проектного финансирования). Они впервые появились в бюджете-2015 и являются составной частью механизма 1044. Такие гарантии обеспечивают дополнительный комфорт ЦБ при рефинансировании кредитов, выданных под инвестпроекты. При запуске инструмента предполагалось, что выдача гарантий в рамках программы 1044 будет почти автоматической, впрочем, на практике все равно возникали сложности (подробнее см. «Заветные цифры 1044»).

На пике «сытых» лет регионы достаточно активно выдавали госгарантии. К началу 2014 года их объем достиг 124,2 млрд руб. или 7 % госдолга регионов (согласно Бюджетному Кодексу, гарантии полностью учитываются в составе госдолга субъекта). Региональные госгарантии применяются в различных региональных инвестпроектах, но практически не используются для ГЧП и концессий.

Инвесторы, и прежде всего – финансовые спонсоры, как правило, не воспринимают региональные госгарантии как реальный инструмент подстраховки проекта. Во-первых, с учетом ситуации с большинством региональных бюджетов в нужный момент у регионов может просто не хватить средств на исполнение выданных гарантий. Во-вторых, многие регионы в своем законодательстве предусмотрели субсидиарную ответственность по обязательствам гаранта: то есть кредитор сможет обратиться к государственному партнеру только после того, как предпримет все необходимое для взыскания со своего заемщика. Такой гарантийный механизм также не устраивает финансовых спонсоров.