Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы - теория и практика в России и в зарубежных странах

Даже если хорошо проработанные программы децентрализации могут усовершенствовать управление и оказать услуги государственным органам на местах, это не означает, что все ведомства государственного сектора объединены принципом децентрализованного предоставления услуг. Успешная реализация программ децентрализации должна учитывать различные ведомственные позиции, – некоторые из них явно враждебны децентрализации. Даже когда децентрализация принята как официальная политика государства, отраслевые министерства обычно оказывают сопротивление планам изменений, которые могли бы радикально снизить их роль. В таких условиях внимательная координация ведомственной деятельности может помочь найти техническое решение, которое было бы наиболее приемлемо для задействованных заинтересованных сторон.

В условиях неадекватной координации исполнительными органами сторонники децентрализации иногда ищут обходные пути, развивая альтернативные координационные механизмы с вовлечением независимых государственных организаций (НГО), доноров и парламентариев. Хотя подобные усилия могут быть ценными для оказания технической помощи и мобилизации поддержки децентрализации общественностью, маловероятно, чтобы они должным образом обеспечивали вовлеченность и координацию в исполнительной ветви власти.

С экономической точки зрения наибольший интерес представляет разделение финансовых полномочий между уровнями власти, которое находит отражение в разделении фискальных функций. Под фискальными функциями понимаются функции в бюджетно-финансовой области, выполняемые государством в целях достижения определенных экономических и политических целей. Впервые эти функции были выделены Р. Масгрэйвом в начале 1950-х гг. Среди прочих (регулирующая, контролирующая) он выделил аллокационную, распределительную и стабилизирующую. Именно эти три функции и являются фискальными, поскольку посредством их государственная власть разрешает проблемы, связанные с размещением, распределением финансовых ресурсов и стабилизацией межбюджетных отношений.

Аллокационная функция выражается в обеспечении резидентов государства общественными товарами, а также посредством ее правительство принимает решения о пропорциях разделения ресурсов на частные и общественные и осуществляет выбор самих общественных благ. Распределительная функция заключается в регулировании распределения национального дохода и богатства. Стабилизационная функция государственных финансов определяется их влиянием на макроэкономическое равновесие. Фискальные функции представляются исключительно важными, поскольку предписание каждой из них тому или иному уровню властной иерархии является залогом эффективного функционирования всей государственной системы.

Р. Масгрэйв полагал, что суть фискального федерализма состоит в том, что политика в аллокационной области должна разделяться между субъектами государства в зависимости от предпочтений резидентов соответствующих субъектов, в то время как распределительная и стабилизационная функции требуют предписания их центральному правительству. Объяснение этому следующее. Аллокационная функция наиболее пригодна для децентрализованного выполнения в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных общественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредотачиваются выгоды от конкретного общественного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осуществляться территориальными органами разного уровня.

Децентрализованное выполнение стабилизационной функции неэффективно, так как региональная экономика более открыта по сравнению с национальной экономикой. Границы рынков не совпадают с административно-территориальным делением. В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны, так как известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов. Эффект изменения уровня общественных расходов в отдельном регионе не концентрируется внутри данного региона, распределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему продукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики порождает дополнительные экстерналии. В то же время последствия стабилизационной политики региона в масштабах всей национальной экономики вряд ли оказались бы по-настоящему значительными.