Галина Шляхова - Комфортное сосуществование людей и животных на городских и особо охраняемых природных территориях - российская и международная практика. Сборник материалов конференции 2018 г.

С другой стороны, имеется группа нормативно-правовых актов, отдающих приоритет в организации подобных мер органам местного самоуправления (они исторически более обоснованны, так как традиционно сложилось, что «отлов собак» финансируется местными бюджетами ещё со времен Советской власти).

В этой связи необходимо упомянуть Постановление Совмина РСФСР от 23.09.1980 №449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населённых пунктах РСФСР», согласно которому организации жилищно-коммунального хозяйства городов обязаны осуществлять отлов безнадзорных собак и кошек. Это постановление до сих пор формально не отменено, однако большинство регионов уже не склонно основывать свои современные нормативно-правовые акты на нем по причине крайней архаичности документа (хотя города по преимуществу по-прежнему финансируют работы по отлову и содержанию животных из своих бюджетов, проводя расходы по линии ЖКХ).

Основным аргументом на уровне федерального законодательства в пользу полномочий муниципалитетов служит Гражданский кодекс РФ. Согласно статье 137 ГК к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. И, согласно статьям 230 – 231 ГК, лицо, задержавшее безнадзорное животное, обязано заявить в орган местного самоуправления или полицию, и, в случае отказа от содержания этим лицом, орган местного самоуправления обязан обеспечить содержание животного. То есть при декларируемом подходе к безнадзорным животным как к объекту гражданских прав следует вывод о том, что любое отловленное животное должно содержаться за счёт муниципалитета и через 6 месяцев (если не найдется собственник) поступить именно в муниципальную собственность.

Параллельно этому аргументу (и независимо от него) существуют ещё подзаконные акты, трактующие работу по регулированию численности безнадзорных животных как обязательства муниципальных образований. Отметим, например, «Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований» Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2011 года. В них установление порядка содержания домашних животных и отлов безнадзорных животных отнесены к мерам по «благоустройству территорий».

Нужно также упомянуть, что вопросы регламентации содержания животных владельцами в принадлежащих им помещениях, а также регистрации животных также часто трактуются в свете федерального гражданского законодательства – и в этом отношении принимать какие-то акты в этой сфере не имеют права ни субъекты РФ, ни ОМСУ.

Итак, можно прийти к выводу о значительной противоречивости нынешней правовой базы и правоприменительной практики. Согласно толкованиям, отдающим приоритет субъектам РФ, работы по регулированию численности относятся к санитарно-противоэпидемическим мероприятиям. А толкования в пользу муниципальных образований опираются либо на то, что животные – объект гражданских прав, либо на то, что регулирование численности животных – часть работ по благоустройству территории или непосредственная защита жизни и здоровья граждан.

С подобными трудностями столкнулась и Ярославская областная Дума, в которую в мае 2013 г. был внесен проект закона «О содержании домашних животных в Ярославской области». Законопроект был принят в первом чтении, однако для его дальнейшего рассмотрения необходимо было предварительно внести изменения в другие региональные законодательные акты. В связи с этим муниципалитетом г. Ярославля был разработан проект закона Ярославской области «О внесении изменений в Закон Ярославской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ярославской области» в части наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части организации и проведения мероприятий по отлову, умерщвлению безнадзорных животных и утилизации их трупов. В этот проект были внесены существенные поправки, позволившие организовать содержание бездомных животных в течение 10 суток с выделением на это субвенции из средств областного бюджета. Таким образом, после принятия в 2015 году этого закона Ярославской областной думой были созданы предпосылки для организации первого в г. Ярославле муниципального приюта для бездомных животных и принятия регионального закона. В итоге, в 2016 году региональный закон «О содержании собак и кошек в Ярославской области» был принят, и в соответствии с ним на площадке САХ г. Ярославля организован пункт для передержки безнадзорных животных, проводятся акции по их раздаче в «добрые руки», регламентированы правила выгула домашних собак, предусматриваются места для организации площадок для выгула. Эти меры позволили значительно снизить количество бездомных собак на улицах города и повысить ответственность хозяев за судьбу их питомцев. Тем не менее отдельные положения принятого закона являются рамочными, и этот законодательный акт не позволяет кардинально решить проблему безнадзорных животных в регионе.