Федор Лукьянов - Мир на взводе - пружина разжимается

Но является ли все это институциональное разнообразие благом? И чем оно чревато применительно к США? В принципе доступ к многосторонним форумам мог бы принести преимущества, в том числе оперативность, гибкость, модульность и возможности для экспериментирования. Мир а la carte (по индивидуальному заказу) показался бы исключительно привлекательным на взгляд Соединенных Штатов, обладающих непревзойденным талантом создавать одноразовые коалиции и ловко лавировать между ними.

Однако было бы ошибкой не принимать в расчет ограничения и риски одноразовой стратегии в качестве основы внешней политики США. И уж тем более не стоит этого делать применительно к международному порядку. Во-первых, пока неясно, насколько эффективны созданные по такому принципу многосторонние сообщества и лучше ли они официальных организаций. Предостережением в этом смысле может служить не оправдавшая ожиданий деятельность Форума ведущих экономик (ФВЭ). Администрация Обамы надеялась, что эта группировка, включающая 17 стран, ответственных за наиболее значительные выбросы CO 2в атмосферу, будет способствовать продвижению зашедших в тупик переговоров по Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). Но ее фактические достижения ничтожны. Не оправдал ожиданий и одобренный в декабре 2014 года участниками РКИК ООН демократический процесс, известный как «обещай и проверяй» (pledge and review). В связи с этим возникает вопрос и более общего свойства: насколько можно верить обязательствам, не подкрепленным силой закона и не обеспеченным механизмом исполнения?

С помощью гибкой многосторонности вряд ли получится решить сложные проблемы сотрудничества, когда полностью расходятся интересы и предпочтения великих держав. Комбинации а la carte хороши тогда, когда интересы и предпочтения участников в основном совпадают, а работа более универсальных органов заблокирована. Если же интересы полностью противоположны – как в случае разногласий между Россией и Западом по поводу Крыма или между Китаем и его соседями из-за островов в Южно-Китайском море, – то простая подмена одного форума другим ничего не даст. Еще одним самоочевидным недостатком практики создания новых структур под каждый конкретный вызов – если отвлечься от банальных соображений о цене вопроса в каждом отдельном случае – является то, что достижение крупных соглашений по многим проблемам всегда чрезвычайно трудоемко. За выигрыш в одной области приходится платить уступками в другой.

Излишнее увлечение одноразовыми схемами способно повредить и официальным организациям, обладающим уникальной международно-правовой легитимностью и значительными техническими возможностями и долгосрочными финансовыми ресурсами. Конечно, иногда полезно кнутом конкуренции подстегнуть неторопливые старые организации, но здесь возникают опасения на тот счет, что конкуренция скорее побудит государства-члены отодвинуть эти органы на второй план, нежели их реформировать.

Мир а la carte поощряет безудержное размножение форумов, и не только тех, что создаются США. Развивающиеся державы быстрыми темпами учреждают свои собственные альтернативные структуры, такие как Шанхайская организация сотрудничества, Банк БРИКС и – самый свежий пример – организуемый Китаем Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Провал попыток администрации Обамы убедить ближайших европейских союзников не присоединяться к АБИИ в качестве членов-основателей преподали всем наглядный урок: как оказалось, в эту игру могут играть и другие.

Наконец, разрастание многосторонности а la carte поднимает проблемы равноправия и ответственности. Управление миром посредством коалиций более выгодно великим державам – в противовес равноправным подходам, практикуемым официальными организациями с универсальным членским составом. После учреждения в ноябре 2008 года «большой двадцатки» страны, оставшиеся за бортом (если хотите, G-173), стали жаловаться, что новый форум превращается во всемирную директорию, не допускающую малые и более бедные государства до участия в обсуждении и принятии решений, оказывающих влияние на их судьбу. При всей очевидности динамики баланса сил в мировой политике, официальные международные организации, существующие на основании международного права, хотя бы позволяют более слабым игрокам иметь собственное мнение и обеспечивают механизмы, смягчающие жестокую реальность мировой иерархии. В отличие от «двадцатки» и подобных ей структур у них, как правило, имеются секретариаты, обладающие хотя бы видимостью политической независимости и штатом международных чиновников. К вопросу о равноправии имеет непосредственное отношение проблема ответственности. Какими бы ни были недостатки официальных международных организаций – а их не счесть! – последние в ходе своих совещаний и при одобрении решений все же в большей степени следуют правилам и отличаются большей прозрачностью, чем «одноразовые» коалиции. Таким образом, их легче призвать к ответственности.