Муниципальная реформа, разработанная и проведенная под руководством Дмитрия Козакаво второй половине 2000-х, позволила более четко распределить полномочия между уровнями бюджетной системы и повысить сбалансированность доходов и расходов. Кроме того, законодательно закрепили важнейший принцип: расходные обязательства, принятые вышестоящим уровнем бюджетной системы в отношении нижестоящего, должны обеспечиваться трансфертом на их выполнение. Этот принцип продержался не так долго, в мае 2012 года о нем уже не вспоминали.
В 2000-е годы быстро росли доходы и федерального, и региональных бюджетов. Россия получила огромную ренту благодаря взлету цен на нефть. Она частично перераспределялась регионам в виде растущих трансфертов — на реализацию нацпроектов, на инвестиционные цели и т. д. До кризиса 2009 года росли и собственные доходы региональных бюджетов, поэтому зависимость от федеральных трансфертов увеличивалась не так сильно. Кризис 2009 года радикально изменил картину, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов подскочила до 27% (см. график 2). Затем каждый год Минфин пытался сократить объем трансфертов, но без особого успеха. В 2010 году грозились уменьшить трансферты на 20%, а смогли только на 7%. В 2013 году результат тот же (январь — октябрь к соответствующему периоду 2012 года), но в более сложных экономических условиях, поэтому удар по региональным бюджетам оказался сильным.
С ростом перераспределения усиливалось стремление центра максимально регламентировать расходы регионов. Это привело к опережающему росту объемов и количества субсидий из федерального бюджета. Субсидии выделяются на четко регламентированные цели и должны софинансироваться регионом. Их доля в общем объеме трансфертов регионам увеличилась к 2008 году до 36% (таблица). Федеральные ведомства разгулялись, субсидий больше сотни: на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, на поощрение лучших учителей, на проведение молодежного форума «Машук», на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, на обеспечение безопасности населения на метрополитене, на реализацию программ энергосбережения, на возмещение части затрат на приобретение элитных семян, закладку виноградников, раскорчевку старых садов и еще сотня других. Не хватит фантазии, чтобы догадаться о назначении всех существующих субсидий. Распределением субсидий занимаются федеральные ведомства, и они стоят насмерть, охраняя хлебное место. Особенно весомы инвестиционные субсидии (на реализацию ФЦП и на бюджетные инвестиции), их доля в 2012 году составляла 38% всех субсидий.
Ужесточение регламентации для получателей трансфертов сопровождалось снижением транспарентности решений тех, кто распределяет. Наименее прозрачный трансферт — дотация на сбалансированность бюджетов, появившаяся в середине 2000-х. Она возрастает в кризисных ситуациях, когда масштабы «ручного управления» зашкаливают. Так, в 2009 году объем дотаций на сбалансированность бюджетов вырос до половины объема формульных дотаций на выравнивание. Но и в последующие годы они составляли не меньше трети. В 2012 году эту дотацию получали 44 региона из 83, а в 2013-м, когда бюджеты вновь затрещали, получателями стали почти все регионы, кроме Москвы и двух автономных округов Тюменской области. Без формулы как-то удобней… Особенно если учесть, что в 2008–2013 годах 16–23% дотаций на сбалансированность получала Чечня, а в 2012–2013 годах 18–19% получил Санкт-Петербург. Почему? Говорят, на метро.
Кроме того, есть еще «иные» и «прочие» трансферты, которые выделяются по непрозрачным критериям. Их доля существенно росла в 2011–2012 годах — до 13 и 7% всех трансфертов соответственно (см. таблицу). В 2011 году помощь выделялась Москве на строительство метрополитена, ее объем был равен годовому бюджету немаленькой Саратовской области. Огромные «иные» трансферты в 2011–2012 годах направлялись в основном на модернизацию здравоохранения. Видимо, и на пресловутые томографы…
Необходимость децентрализации и передачи части полномочий из центра в регионы понимают и на федеральном уровне. Под эту задачу в 2009 году была создана комиссия Козака — Хлопонина, но сделать она почти ничего не смогла. Федеральные ведомства не хотят сокращать свои полномочия и штат сотрудников территориальных органов, а регионы не спешат брать себе дополнительные полномочия, понимая, что федеральный центр непременно надует: полномочие передаст, а объем дополнительного финансирования на его реализацию урежет. Именно так произошло в 2007 году с передачей регионам полномочий по охране лесов. А в 2010 году были пожары… Пока средства на исполнение федеральных полномочий выделяются в виде субвенций из федерального бюджета, региону ни холодно ни жарко, сколько их перечислили… А если полномочие станет региональным, придется самим индексировать расходы, сокращать число чиновников и т. д. — к чему эти дополнительные хлопоты?
Читать дальше
