— Опустим политическую часть нового закона, сосредоточим внимание на институциональных преобразованиях. Депутаты предприняли попытку навести порядок в сфере полномочий муниципалитетов. Почему возникла такая необходимость?
— Проблема распределения полномочий существует чуть ли не с самого момента создания у нас органов МСУ на базе бывших Советов народных депутатов и их исполкомов (кстати, неплохая была модель, работающая). С тех пор происходит постоянная перетасовка функционала, но никто так и не понимает, каким он должен быть. Связано это в том числе с процессами трансформации государства при переходе от советской экономики к рыночной. Мы пока не определили его роль, и это особенно сказывается на региональном и местном уровнях. Государство здесь по своей сути прежнее, бюрократическое, командное, но существующее как бы в урезанном, сокращенном виде. Лишь только вырисовываются новые управленческие форматы: партнерство с бизнесом, проектное управление.
Советское наследие и постсоветские процессы тесно переплелись в функционале местного самоуправления. Он жестко забюрократизирован и в то же время эклектичен, носит на себе следы многократного изменения политических позиций, ведомственной, лоббистской борьбы. В нем отсутствуют системность, структурированность, концептуальность. Посмотрев на функции МСУ, невозможно определить его природу, ответить на вопрос: что это, самоуправление или местная бюрократия, низовое подразделение государства? В перечне решаемых муниципалами вопросов смешались местные функции жизнеобеспечения и очевидные государственные полномочия (в области безопасности и так далее). При этом в нем не акцентированы компетенции, необходимые в новой социальной и экономической реальности: независимое планирование, стимулирование развития и управление им.
Прежней редакцией Закона об МСУ в чисто административной логике был установлен жестко фиксированный перечень вопросов местного значения, решаемых муниципалитетами. И почти сразу оказалось, что перечень этот искусственный, он не учитывает реальные возможности муниципалитетов (где-то можно делать больше, а где-то не могут справиться и с минимумом из-за кадрового голода и по иным причинам). Многообразие локальных социумов, экономик, с учетом фактора «дороги—расстояния» и неравномерного расселения людей, просто не могло быть «упаковано» в несколько простых форм. Написанный изначально для нужд Минфина (чтобы ему удобнее было распределять государственные деньги) жесткий перечень функций МСУ стал клеткой для муниципальных образований. Его бюрократическая цель вошла в очевидное противоречие с жизнью.
— Новый закон допускает более свободное, чем раньше, перераспределение полномочий между уровнями власти. Как вы оцениваете эту новацию?
— В законе зафиксировано следующее положение: субъекты РФ вправе на срок легислатуры заксобрания региона перераспределять полномочия между региональным и муниципальным уровнями, не затрагивая небольшой базовый функционал МСУ (куда входят обеспечительные, технические функции).
Это решение имеет как плюсы, так и минусы. К плюсам можно отнести то, что теперь у экономически инициативных, динамичных регионов появится возможность расширить самостоятельность успешных муниципалитетов.
Минусы — у губернаторов, предпочитающих командно-административный стиль управления и с подозрением относящихся к любой самостоятельности «внизу», появится возможность «обнулить» полномочия муниципалитетов, сделав их продолжением региональной бюрократии.
Есть и другой риск, связанный с изъятием регионами у муниципалов полномочий, приносящих доход (земля, коммунальное хозяйство, реклама и прочее). Думаю, здесь могут быть случаи, когда это будет сделано в интересах бизнеса, близкого к региональной элите.
На мой взгляд, федеральным законом должны быть закреплены перечни гарантированных полномочий органов МСУ, которые нельзя менять региональным законом, и перечни вопросов, которые можно перераспределять по усмотрению субъекта РФ. Базовый функционал должен включать в себя обеспечительные полномочия, а также социально-экономические функции: благоустройство, ЖКХ, землеустройство, дороги и так далее. При этом исходить нужно из стратегических целей развития: городам следует передать полномочия по промышленной политике, поддержке бизнеса, решению инфраструктурных задач; селам — в большей мере социальные полномочия, жизнеобеспечение.
Читать дальше
