Владимир Слатинов - Реформирование государственной службы в России - Институциональные эффекты и ловушки

Прошло два десятка лет с того момента, когда в России начала формироваться государственная гражданская служба. В области ее институционального строительства достигнуты, однако, весьма скромные результаты: сегодня граждане России крайне скептически оценивают качество государственного управления 1 1 . См.: напр.: Власть и бюрократия в новой России. Круглый стол // Социологические исследования. – М., 2006. – № 3. , а положение России в международных рейтингах эффективности государственных институтов либо последовательно ухудшается, либо, в лучшем случае, считается неизменным 2 2 . Проблемы применения международных рейтингов: Общество, государство, экономика / Под ред. Ястребовой О.К. – М., 2009. . Поскольку государственно-управленческие практики воплощены в профессиональной деятельности конкретного чиновника, нетрудно предположить, что часть причин низкого качества государственного управления лежит в сфере институциональной организации, кадровой политики и регулирования служебных отношений.

Многие эксперты признают сегодня наличие системных проблем в организации и функционировании госслужбы, несмотря на принятие только за последние десять лет нескольких программных документов по ее реформе 3 3 . Барабашев А.В., Зайцева Т.А., Краснов М.А., Оболонский А.В. Риски реформирования государственной службы России, или Почему так трудно реформировать государственный аппарат // Вопросы государственного и муниципального управления. – М., 2007. – № 2–3. . Собственно, сама последовательность появления этих документов убедительно свидетельствует о нерешенности большинства поставленных в них задач: так в 2002 г. вышла Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации 2003–2005 годы», которая за месяц до завершения была продлена до конца 2007 г. В 2009 г. увидела свет новая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы 2009–2013 годы», подтвердив, что за пять лет действия прежней программы не удалось достичь большинства поставленных в ней целей.

Говоря о причинах неудач реформирования государственной гражданской службы, как правило, эксперты указывают на отсутствие у руководства страны надлежащей политической воли, сопротивление государственного аппарата реформе, отсутствие запроса на нее со стороны гражданского общества 4 4 . Оболонский А.В. Сторонники и противники реформы государственной службы. Опыт классификации // Вопросы государственного и муниципального управления. – М., 2008. – № 2; Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Общ. ред. и предисловие Т.В. Зайцевой. – М., 2003. . Все эти факторы, конечно, имеют место, но требуется увязать их в стройную объяснительную конструкцию. С нашей точки зрения, наиболее адекватным для этой цели представляется политический анализ реформы, опирающийся на неоинституциональную методологию.

Говоря о государственной гражданской службе с позиций неоинституционализма, следует, во-первых, трактовать ее как институт государственного управления, во-вторых, как политико-административный институт (в силу дихотомичной природы государственного управления), в-третьих, как набор «правил игры» и ограничительных рамок, задающих модели поведения работников государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с политическими руководителями государственных органов, а также с гражданами и организациями.

Такая трактовка государственной гражданской службы дает возможность достаточно определенно сформулировать предметное поле ее анализа с точки зрения политической науки. Понимание института государственной службы как совокупности норм, правил, ограничительных рамок, определяющих совокупность действий и характер поведения бюрократии во внутриаппаратных взаимоотношениях, взаимодействиях с политическим руководством, гражданами и организациями – позволяет выделить в качестве предмета анализа как формальные нормы и ограничительные рамки, так и нормы, носящие неформальный характер, прежде всего лежащие в сфере публичной этики и морали государственных служащих.