Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

Против приватизации через земельные доли выступал влиятельнейший в аграрной сфере Г.В. Кулик, бывший до 1991 г. министром сельского хозяйства РСФСР, вице-премьером, а после этого депутатом Верховного совета и впоследствии – Государственной думы. Он считал, что сценарий с плановым, постепенным выделением участков под фермерские хозяйства был правильным, тогда как приватизация через земельные доли нарушала замысел реформ.

После 1992 г. активно продолжалась либерализация земельного рынка. Миф об эффективном собственнике земель, к которому в результате рыночных сделок должны перейти земли, сыграл свою негативную роль. Либерализация земельного рынка в российских реалиях выражалась во все более полном отказе государства от функций управления земельными ресурсами. И если на старте земельной реформы в качестве приоритетной еще стояла задача сохранить земли в сельскохозяйственном обороте и построить рациональное землепользование на новых правовых основаниях с новыми собственниками, то впоследствии решения принимались исходя их других приоритетов.

Некоторое время, как бы по инерции, продолжал существовать контроль использования земель, которым занимались региональные комитеты по земельной реформе (позже преобразованные в комитеты по земельным ресурсам) под кураторством Минсельхоза. Однако со временем все выродилось до эпизодической фиксации нескольких формальных показателей. Логическим продолжением процесса деградации земельного контроля стала передача этой функции Россельхознадзору (Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору Российской Федерации при Минсельхозе России), для которого эта функция никогда не была профильной. Поскольку земля является объектом, имеющим достаточно большую протяженность, для эффективного контроля нужны реально работающие, пространственно мобильные структуры на местах, укомплектованные специалистами по земельным вопросам, чего у Россельхознадзора, естественно, нет.

Минсельхоз, с его достаточно консервативной охранительной позицией, не смог сыграть в реформе сколько-нибудь заметной роли. Все руководящие указания по ускорению приватизационных мероприятий исходили от Администрации Президента и Правительства, активную роль в земельной приватизации сыграл Комитет по имуществу, которым руководил А.Б. Чубайс.

К середине 1990-х годов сформировалось жесткое противостояние между реформаторами, находящимися в Правительстве, и аграриями. Реформаторы настаивали на дальнейшем движении к свободному земельному рынку. Аграрии, напротив, указывали, что реформы рушат сельское хозяйство. В этот же период резко уменьшилась государственная поддержка сельского хозяйства [Абалкин, 2009]. В ситуации нарастающего политического конфликта нужно было делать выбор дальнейшего пути земельной реформы.

И этот выбор был сделан. С момента фактического отказа государства в 1996 г. как от финансирования, так и от организационного обеспечения и землеустроительного сопровождения земельной реформы, началась ее радикализация и примитивизация. Реформаторы негласно отказались от проекта массового формирования класса самостоятельных фермеров со своей землей (что было основной идеологемой начального этапа земельной реформы) и выдали карт-бланш проекту «лендлордов».

Второй этап земельной реформы начался в 1996 г., когда Госкомзем (переименованный в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству), понимая, что бросать начатое на полпути нельзя, подготовил новую программу земельных реформ. Это была попытка перезапустить процесс в новых условиях. Но эта программа не была реализована, поскольку ситуация в стране изменилась. Напомним, что в 1996 г. прошли достаточно сложные для Б.Н. Ельцина президентские выборы, для обеспечения выигрыша в которых властная либеральная элита уступила крупному финансовому капиталу наиболее рентабельные государственные сырьевые активы (практика «залоговых аукционов»). Те политики и бизнесмены, которые считали себя причастными к победе Б.Н. Ельцина, начали лихорадочно конкурировать в дележе бюджетных ресурсов. Когда стало понятно, что денег не хватает, уже утвержденные программы подверглись пересмотру и секвестру со стороны Минэкономразвития, в том числе программа земельной реформы, – государственное финансирование выделения паевых земель было практически прекращено.