ЕКАТЕРИНА СОЛОВОВА - Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США. Монография

Государственный и муниципальный кредит, являясь, наравне с иными бюджетными поступлениями, одним из источников финансирования публичных денежных фондов, представляет собой ключевой элемент экономики любого современного государства. Данное утверждение обусловлено тем, что заемные средства необходимы в целях финансирования различных правительственных, целевых государственных инвестиционных и социально-экономических программ, реализации стоящих перед государством целей и задач, в том числе для решения проблем, непосредственно связанных с бюджетным дефицитом, погашением ранее размещенных займов и процентов по ним, поддержкой социальной сферы. В то же время привлечение заемных средств выступает альтернативой повышения налогового бремени, негативное влияние которого может быть значительнее не только в контексте финансовых, но и общесоциальных показателей. Вопросы, связанные с понятием государственного и муниципального долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью, изучаются уже много веков подряд, изменяясь, углубляясь и трансформируясь со временем в зависимости от политического и экономического положения того или иного периода, укрепления или ослабления экономики отдельных государств, а также развития финансовых отношений между странами. В ходе проводимых исследований учеными выдвигались различные теории и предложения, в частности и применительно к вопросам терминологии. Так, например, нельзя не отметить, что, по мнению некоторых авторов, как то: Е. В. Покачаловой 1, М. В. Карасевой 2, общим термином, включающим понятие как государственного, так и муниципального долга и кредита, является термин «публичный долг/кредит». Данная концепция представляется вполне целесообразной как с точки зрения предложения универсального определения, так и с позиций содержания, поскольку участником возникающих отношений всегда выступают органы власти различных уровней, что обусловливает их публичный характер. При этом нельзя не согласиться с позицией А. И. Худякова, утверждавшего, что термин «публичный» отображает два свойства этого кредита. Первое – субъектами кредита выступают публичные образования: РФ, субъекты Федерации, муниципальные образования. Второе – кредиты осуществляются в «публичных интересах», т. е. в интересах общества (в рамках соответствующей территории) 3. В данной монографии будет использоваться термин «публичный кредит/долг» как включающий и государственный, и муниципальный кредит/долг.

Возникновение института государственных заимствований обусловлено экономико-политическим развитием государств, которое привело к формированию новых и усложнению существующих механизмов привлечения дополнительных средств, в том числе внутренних либо внешних заимствований. Как отмечает в одном из своих трудов М. И. Боголепов, в истории «государств всех времен и всех народов слишком часто встречались такие моменты, когда единственным выходом из затруднительного положения оказывалось обращение к кредиту в той или иной форме» 4. Таким образом, возникало множество ситуаций, при которых привлечение дополнительных средств в заем было неизбежным.

Изначально публичный кредит имел личный, а не государственный характер и предоставлялся непосредственно монарху. Размер предоставляемой суммы, условия возврата и начисление процентов чаще всего зависели от степени доверия к конкретному монарху-заемщику. Отдельно можно подчеркнуть, что довольно часто это был залоговый кредит, т. е. уже в тот период времени использовались такие способы обеспечения исполнения обязательств, известные и применяемые в современном праве, как залог. С течением времени кредит переходит из категории личного в категорию публичного, условия его предоставления связываются уже не непосредственно с правителем, а со стабильностью государства-заемщика, зависят от проводимой им политики, обусловливаются экономическим равновесием, при этом отношения, возникающие при предоставлении кредита, не прекращаются со смертью монарха, как это было ранее. Отдельно отмечается и изменение цели привлечения дополнительных средств в форме кредита. Так, если ранее заемные средства использовались на удовлетворение нужд непосредственного государя-заемщика, то со временем данные цели приобретают общенациональный характер, что представляется вполне закономерным процессом. Государствам становится необходимо все больше средств, что обусловлено такими причинами, как «войны, стихийные бедствия, государственное предпринимательство, рост иностранных капиталов, социальная политика государства» 5. При этом доходов, получаемых в процессе обычной деятельности государства, не хватает на покрытие всех необходимых издержек, на финансирование не только чрезвычайных, предварительное планирование которых не представляется возможным, но и текущих расходов. В рассматриваемом контексте особое значение имеют непредвиденные расходы, возникающие в критических ситуациях, например, в случае войны, стихийных бедствий, поскольку для их покрытия необходимо получение дополнительных средств в максимально короткие сроки, что представляет собой сложный процесс в масштабах государства. Это можно объяснить тем, что государства не имеют возможности быстро и эффективно генерировать большой доход, поскольку такие механизмы, как повышение цен, увеличение налогового бремени, продажа государственного имущества, не всегда приносят желаемый результат в короткий срок и чаще всего бывают невыгодны. Данное утверждение обусловлено тем, что в случае возникновения необходимости немедленного привлечения дополнительных денежных средств использование механизма резкого повышения ценового или налогового бремени негативно сказывается на финансовом положении населения, это, в свою очередь, может повлечь ряд не только экономических, но и социальных негативных последствий. Продажа государственного имущества также не представляется целесообразным способом привлечения дополнительных средств, так как в условиях сжатых сроков сложно получить максимально возможную выгоду, особое значение имеет и общая тенденция на рынке, негативное состояние которой может привести к заключению сделки на невыгодных условиях. Кроме того, отчуждение государственного имущества влияет на общую экономическую стабильность и устойчивость государства. В подобного рода ситуациях представляется наиболее целесообразным и выгодным распределение возникающего бремени на более длительный период с отсрочкой его погашения, что может достигаться двумя путями: