Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Говоря в современных терминах, бюрократия основана на четырех основных принципах:

• иерархичность — наличие нескольких управленческих уровней, между которыми распределены полномочия и ответственность (разделение труда по вертикали);

• регламентация — работа по установленным правилам, не зависящим от конкретных людей;

• формализация — фиксация действий и решений в установленной форме, как правило документальной;

• специализация — выполнение работниками и подразделениями строго определенных функций (разделение труда по горизонтали).

Бюрократия решила основные проблемы и повысила управляемость госаппарата. Однако возросшие затем требования к государствам, расширение их размеров и функций привели к тому, что исходные принципы вызвали множество побочных эффектов. В результате в XXI в. бюрократию ассоциируют в основном с негативными чертами: некомпетентностью чиновников, медлительностью, противоречивыми инструкциями, волокитой и перекладыванием ответственности.

Но самой главной ее чертой стала утрата смысла многочисленных процедур. Изначально разумные требования со временем лишились целесообразности. Однако они были не отменены, а лишь дополнены другими. В итоге действия продолжают осуществляться, но они уже никак не связаны с результатом. Форма доминирует над содержанием.

Лучшей иллюстрацией является анекдот, рассказанный в книге известного бизнес-консультанта Ицхака Адизеса.

Человек приехал в Париж, чтобы посетить лучший ювелирный магазин в этом городе, и попросил совета у своего друга. «Отправляйся на улицу Ля-Мишель, 25, я слышал, что там лучший магазин», — ответил ему друг. Человек отправился по указанному адресу. Там его встретил служащий, одетый в красную ливрею с золотыми эполетами и блестящими пуговицами. Вежливо коснувшись края цилиндра, служащий спросил: «Чем могу служить, сэр?»

«Я хотел бы купить кое-какие драгоценности».

«Тогда пройдите в левую дверь», — сказал служащий в красной ливрее.

Человек вошел в левую дверь и оказался в помещении, где его поприветствовал служащий, одетый в синюю ливрею, который спросил: «Вам нужны ювелирные изделия для мужчин или для женщин?»

«Для женщин», — ответил покупатель, после чего ему было предложено пройти по коридору направо. В конце коридора его встретил служащий в фиолетовой ливрее и спросил: «Вас интересует золото или серебро?»

«Золото», — последовал ответ.

«Тогда, пожалуйста, пройдите по коридору налево».

После этого покупатель повстречал еще трех служащих, которые выясняли его желания и указывали направление дальнейшего движения. Наконец, последний служащий спросил, что он хочет купить: бриллианты или рубины.

«Рубины».

«В левую дверь, пожалуйста».

Покупатель открыл дверь и очутился на улице. Озадаченный, он вернулся в отель и позвонил другу.

«Ну как?» — спросил его друг.

«Мне не удалось ничего купить, но зато какая у них система!» [4] Адизес И. Управление жизненным циклом корпорации / Пер. с англ. под науч. ред. А. Г. Сеферяна. — СПб.: Питер, 2013. — С. 167.

Таков результат того, что изначально полезные принципы бюрократии уперлись в границы своего применения. Назовем возникающий при этом процесс деградации бюрократизацией .

В современных условиях бюрократия теряет свою эффективность. Рост числа функций и масштабов госорганов расширяет количество внутренних и внешних связей. Все больше сотрудников выполняют все более специализированные функции. Синхронизация их работы влечет перегрузку каналов коммуникации. Из-за попыток скоординировать решение растущего числа задач увеличивается руководящая надстройка. Удлинение управленческих цепочек искажает понимание сотрудниками взаимосвязи своей работы с итоговым результатом. И это лишь малая часть закономерностей, лежащих в основе бюрократизации.

Сохранение прежних алгоритмов управления влечет за собой не только снижение качества работы, то есть ее соответствия ожидаемым требованиям, но и рост затрат — денег и времени, потраченных на бесполезную деятельность. При этом бюрократия продолжает доминировать в управлении крупными организациями. Многие из них, в том числе государственный аппарат, объективно тяготеют к этой форме, так как она обеспечивает стабильность реализации функций и процедур. В государстве, являющемся регулятором отношений, это особенно важно.

Поэтому нужно менять не принципы бюрократии, а действия, подрывающие эффективность и нацеленность системы управления на результат. Почему это важно подчеркнуть? Потому что саму бюрократию победить невозможно. Это иллюзия, что современная организация может жить без иерархии, разделения обязанностей, документооборота и правил.