Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции - учебное пособие

М. Вебер обратился к анализу исторических форм формирования чиновного аппарата, различая в истории два основных, типа организации чиновничества — традиционный «патримониальный», отмеченный печатью иррациональности, и современный рациональный, бюрократический. Системное изложение взглядов М. Вебера по этим проблемам нашло воплощение в его фундаментальном труде «Хозяйство и общество», который остался незавершенным, а потому и недоступным читателям при его жизни.

В своей теории М. Вебер заостряет внимание на глубинных корнях процесса бюрократизации, уходящих в историческое измерение общественной жизни, характеризующее условия ее социального структурирования, упорядочения, организации вообще. Речь идет о более глубоком уровне теоретического рассмотрения, чем, скажем, уровень вопроса об отношениях собственности в марксистской методологии.

Совершенно очевидно, что отношения между чиновником и занимаемой им должностью гораздо сложнее, чем отношение индивида к его собственности. Ведь не собственность человека, а само бытие — его безопасность, гарантированность повседневного существования — оказывается основной темой обсуждения при исследовании фундаментальных основ социальной организации совместной жизни людей в обществе.

В любом виде господства М. Вебер выделял не только насилие, но и нечто существенно иное, связанное с организационным аспектом господства, обеспечивающего упорядоченное существование общества как целого. Это обстоятельство, по его мысли, необходимо не только для сил (групп, слоев, сословий и т. д.), находящихся у власти и заинтересованных в ее сохранении, но и для всех членов общества. В этом социально организующем аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее, как считал М. Вебер, право властям на применение насилия, используемого в интересах всего общества, а не того или иного класса.

М. Вебер проделал классический анализ модели аппарата управления при традиционном «патримониальном» типе господства, в котором социальный порядок опирается на веру в святость издревле существующих отношений, обычаев, включая и те, которые определяют власть господина. По мысли М. Вебера, собственно функции повседневного управления в традиционном обществе осуществлялись «штабом управления» — группой исполнителей, связанных, с правителем личными отношениями верности и службы.

Отбор в «штаб управления» осуществляется по произволу правителя, а не по признакам обладания специальными знаниями, соответствующей квалификации из числа зависимых лиц (крепостных, рабов, личных слуг, младших сыновей аристократов и пр.). Патримониальное разделение власти и управления, личный произвол правителя и его «штаба управления» приводили к консервации всех отношений управления, а также рутинных, или иррациональных форм экономической деятельности. Таким образом, преимущественной сферой влияния патримониального чиновничества изначально была область государственного управления и поддержания общественного порядка, где отрабатывались ее модели, мало-помалу проникавшие и в другие области общественной жизни.

Рассматривая различные исторические формы организации чиновничества, М. Вебер вводит понятие «бюрократия» лишь при обсуждении легального типа господства.

Для такого типа господства характерно, что члены общества подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми в обществе процедурами. При этом считается, что повиноваться следует не лицу, обладающему властью, но лишь безличному порядку, в соответствии с которым данное лицо наделено властью. Глава государства, как и его рядовые подданные, также подчинен формальным правилам.

М. Вебер считал, что идеальный тип легального господства может осуществляться только бюрократическим управленческим аппаратом. Развитие современных форм социальной организации общества, по его мнению, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Бюрократические организации можно обнаружить в самых разных сферах жизни современного общества: в государственном аппарате и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии, на крупном промышленном или аграрном предприятии.

Однако следует подчеркнуть, что не существует прямого тождества между бюрократией (как системой организации государственного аппарата) и системой легального господства. Этот тип господства может осуществляться и небюрократическими органами (например, коллегиальными — парламентами, советами и т. п.). С другой стороны, бюрократический административный аппарат может действовать и при отсутствии легально-рациональной структуры управления.