Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции - учебное пособие

Вместе с тем были приняты усилия по упорядочению назначения на должности и продвижения по службе. Этому способствовало введение послужных списков гражданских служащих. Рост численности государственного аппарата потребовал создания системы учета чиновников и контроля за их служебной деятельностью.

Еще при Елизавете I в ходе переписи чиновников 1754–1756 гг. были введены послужные списки, в которых указывались такие сведения, как чин, титул, образование, прохождение службы и др. По поручению Екатерины II в 1764 г. Сенат издал указ «О присылке в Сенат из всех присутственных мест послужных списков чиновников через каждые полгода». От центральных и местных административных органов требовалось указать в именных списках, «кто какими чинами происходил, добропорядочно ль поступал, также не был ль в каких штрафах». Послужной список должен был согласно единому образцу содержать ответы в соответствии с установленными графами. Таким образом, со второй половины XVIII в. послужные списки стали основным документом, содержавшим сведения о гражданских служащих империи.

Всесильное столичное чиновное дворянство, выступавшее в первой половине XVIII в. как руководящий орган государственного управления и в этом качестве активно принимавшее участие во всех дворцовых переворотах, потеряло свое привилегированное положение. В результате осуществления екатерининских реформ в административной системе империи происходит определенная децентрализация: наряду с центральным бюрократическим аппаратом возникает новый орган управления — провинциальное чиновничество.

Следует отметить, что разрастание чиновного аппарата не изменило его патримониальную природу, но подготовило условия для процесса формирования рациональных бюрократических начал.

Новый этап эволюции бюрократических структур в России связан с административными преобразованиями начала XIX в., когда была осуществлена более последовательная рационализация управления и государственного аппарата, чем в петровскую и екатерининскую эпохи.

Реформы Александра I, включавшие создание министерств и Государственного Совета, явились кульминацией процесса, начавшегося во второй половине XVIII в. по приведению административных структур империи в соответствие с рационалистическими идеями «Просвещения». Основным архитектором реформ явился М. М. Сперанский.

Став одним из ближайших сподвижников молодого царя, М. М. Сперанский предложил программу изменений всей структуры государственного управления империи. Предлагалось составить управление из тройного рода учреждений — законодательных, исполнительных и судебных. Все эти учреждения сверху донизу, с сельской волости до вершины управления имели бы земский выборный характер. Во главе управленческой пирамиды должны были стоять три учреждения: законодательное — Государственная Дума, состоящая из депутатов всех сословий, исполнительное — министерства, ответственные перед Думой, и судебное — Сенат. Деятельность трех высших учреждений империи должна была объединяться Государственным Советом, состоящим из представителей аристократии, устроенным по аналогии с английской палатой лордов.

Осуществленные на практике части преобразовательного плана М. М. Сперанского по рационализации государственного устройства России относятся к центральному управлению.

Созданный по его инициативе в 1810 г. и просуществовавший до 19] 7 г. Государственный Совет стал своеобразным явлением в государственном праве Российской империи. Председательствовал в Государственном Совете сам царь, назначавший и членов Совета. В системе управления империи этот орган выполнял двойное назначение — законотворческое и координационное, поскольку разрабатывал и обсуждал законодательные вопросы по всем отраслям управления и объединял в соответствии с утвержденными монархом решениями деятельность всех этих отраслей.

Государственный Совет нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных парламентов, поскольку он не был законодательной властью, а только выступал специальным органом монарха. Совет также не был аналогом допетровской Боярской Думы, т. к. в его состав входили высшие чиновники не по наследственному праву, а в силу профессиональных управленческих качеств.

Вслед за Государственным Советом были преобразованы, по плану М. М. Сперанского, все учрежденные Александром I в 1802 г. министерства. В манифесте Александра I по этому поводу министерствам поручалось «иметь непрерывное сношение со всеми местами». и в соответствии с государственными законами вести постоянную и активную работу «по оживлению» промышленности и торговли, развитию науки и искусства, повышению благосостояния общества, т. е, министерства и их чиновники квалифицировались как важный структурный элемент системы государственного управления, призванный претворять в жизнь «установления» верховной власти в центре и на местах в пределах их компетенции.