Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции - учебное пособие

Прусское законодательство, разработанное при жизни Фридриха II окончательно «деперсонализировало» процесс управления. Менялся сам характер отношений между монархом и чиновниками. Не воля монарха, а формальные правила, которые не должны нарушаться и главой государства, регулировали деятельность бюрократического аппарата. В результате прусские чиновники, считавшиеся прежде неотделимыми от короля, поскольку предполагалось, что именно он управлял государством, превращались из слуг короля в служащих государства.

У чиновников не было права собственности на должности, и они не могли претендовать на какие-либо доходы от своей работы, кроме фиксированного жалованья из государственной казны. Закон регулировал осуществление надзора за деятельностью чиновников. Все решения должны были приниматься в результате применения общих правил к точно установленным и задокументированным частным случаям. Более того, вся документация велась в письменной форме и затем сдавалась в архив.

Фридрих II формировал государство, как искусственную организационную структуру, действующую посредством чиновников, которые были взаимозаменяемы и от которых ожидалась приверженность не столько королю, сколько государственным интересам. Однако сохранялся принцип, согласно которому закон не был обязательным для принимавшей его монархической власти.

В сущности, в «прусской модели абсолютизма» государство получило превосходство над главой этого государства благодаря «отделению» государственного чиновничества от короля. В дальнейшем рост специализации в процессе управления неизбежно вел к тому, что значительная доля реальной власти по принятию политических решений переходила от короля к бюрократии.

В годы правления Фридриха II в Пруссии была проведена административная реформа, которая обозначила переход к системе управления, обладавшей многими современными чертами. Прежде всего, был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверявшиеся экзаменом. С учреждением королем Высшей экзаменационной комиссии в государстве начала действовать профессионализация прусской бюрократии. Требования специальной подготовки предъявлялись ко всем должностям. Для занятия высших постов необходимо было получить подготовку по камералистике (учение о бюрократическом управлении), после чего следовал период практической работы, завершавшийся экзаменом.

Была установлена система управления, разделявшая единую государственную власть на ряд функций, каждая из которых поручалась какому-либо органу управления — коллегии или министерству, состоявшему из связанных между собой должностей с определенными полномочиями. Каждый орган имел четко очерченную сферу деятельности, отличался наличием стандартов для ее оценки и необходимых для его работы ресурсов. Отношения между министерствами, коллегиями, судебными и административными органами в провинциях стали строиться по принципу иерархической подчиненности и вели к сравнительно большей эффективности.

Административные реформы Фридриха II внесли важные изменения в методы организации управленческих структур. Традиционная прусская система управления была основана на принципе коллегиальности. Коллегии как органы управления были организованы в Пруссии на территориальной, а не на функциональной основе. Они включали нескольких членов, обсуждавших все дела коллективно, и также коллективно отвечали за принятые решения. Основной целью применения такой формы организации являлось наряду с использованием королевских шпионов или фискалов установление контроля за чиновниками. Хотя коллегиальные органы в правление Фридриха II не были полностью устранены, все большую роль начинают играть разнообразные министерства, организованные в соответствии с принципом единоначалия.

Фридрих II оставил неприкосновенным сословный строй Пруссии со всеми привилегиями дворянства и крепостною неволею крестьян. Однако прусское дворянство При Фридрихе было не столько привилегированным, сколько служилым сословием. Прусский король ревниво оберегал свой абсолютизм, но это не был абсолютизм французских монархов (вспомним, например, фразу Людовика XV «после нас хоть потоп»). Все административные реформы Фридриха II были вызваны чувством долга перед своей Пруссией и взгляда на государственное управление как на дело, требующее прежде всего дисциплины и экономии. Не напрасно Фридрих II называл себя (и вообще государя) первым слугою государства.