Сергей Кабашов - Бюрократия. Теоретические концепции - учебное пособие

Функциональный подход позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, поскольку среда, в которой они действуют, одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве особого вида услуг (управленческих) и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.

Наиболее полный сравнительный анализ подходов «классического» и функционального направления в рассмотрении проблем бюрократии приводится в трудах известного американского социолога Э. Голднера. По его мнению, существуют два основных направления в анализе бюрократии, которые выражаются в виде «рациональной» модели и «естественной» системы. Как известно, первая из них наиболее ярко представлена в трудах М. Вебера, вторая — в работах Т. Парсонса.

Если веберианцы трактуют бюрократическую организацию как инструмент, т. е. рационально задуманное средство для достижения групповых целей, ее структуры, а саму деятельность организации в целом считают сознательно и рационально управляемой, то естественная модель видит в реализации целей системы всего лишь одну из нескольких важных потребностей, на удовлетворение которой ориентируется организация. В основе модели естественной системы лежит понимание того, что долгосрочное развитие организации должно рассматриваться как эволюционный процесс, подчиняющийся не планам, а «естественным законам».

Рациональная модель бюрократии, как считает Ф. Голднер, имеет то главное достоинство, что она акцентирует внимание на некоторых отличительных чертах современной организации, в особенности на ее рациональности. Но в то же время рациональная модель недооценивает способы воздействия специфических факторов на поведение служащих внутри организации.

Ф. Голднер полагал, что сторонники рациональной модели недооценивают значение тех конфликтов, которые появляются при попытке удовлетворения разноречивых потребностей, возникающих в рамках организации. Источником трений в организации может явиться несоответствие между бюрократической рациональностью и свойствами организации как социальной системы. Так, рациональная предпосылка о том, что власть в организации должна предоставляться лицам с соответствующей квалификацией, может столкнуться с традиционными ценностями окружающей среды, требующей, чтобы властью облекались зрелые, а не молодые работники, мужчины, а не женщины, и т. д.

Модель естественной системы бюрократии, напротив, весьма позитивна в том отношении, что подчеркивает большое значение стихийных и незапланированных (т. е. неформальных) разновидностей взаимодействия, возникающих даже в рамках рационально планируемой организации. Но зато в данной модели часто приуменьшается значение рационально организованных структур и типов плановых преобразований.

Приверженцы «естественной модели» стремятся скорее к декларированию, чем к анализу таких отличительных черт современной бюрократической организации, как специализация, правовые кодексы и другие. Они сосредоточивают внимание на тех силах, которые подрывают объективные принципы организации и подчиняют ее формальные цели более узким интересам «естественных групп». Но именно модель естественной системы облегчила открытие и анализ т. н. неформальной организации.

С точки зрения Ф. Голднера, обе модели являются «идеальными типами» в том смысле, что найдется немного современных исследователей бюрократии, которые бы всецело принимали одну из этих моделей, отбрасывая другую. Каждая из этих моделей имеет определенные сильные и слабые стороны.

При объяснении бюрократизма как социальной проблемы А. Гоулднер исходит из предположения, что следует учитывать явления двух порядков: 1) восприятия индивида, который с данной системой отсчета вступает в контакт с 2) реальной, может быть, бюрократической практикой или бюрократическими образцами поведения. Другими словами, бюрократизм как социальная проблема не может быть объяснен, если не учитываются как система отсчета индивида, который применяет этот термин, так и объективные условия, с которыми он имеет дело.

А. Гоулднер сосредоточивает свое внимание именно на различных «системах отсчета чувствительности к бюрократизму», на основе которых индивид (клиент) оценивает тот или иной акт, процедуры, формы как проявление бюрократизма. Так, например, одним из элементов в системе отсчета относительно бюрократизма, считает А. Гоулднер, является чувство бессилия (отсутствия власти). Состоит он в том, что центры власти признаются индивидом как недосягаемые, поэтому он чувствует себя бессильным, причем А. Гоулднер отмечает, что это чувство необязательно отражает реальные обстоятельства, а может быть чертой характера.