Коллектив авторов - Институты конституционного права

Институт конституционного права, как правило, формально определен, в законодательстве отражается в виде отдельного нормативного правового акта либо структурной составляющей (главы, раздела и т. п.). В этой связи можно отметить, что «Права и свободы человека и гражданина» – специальная глава Конституции Российской Федерации, в то же время права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства в ее структуре специально не выделены. Не упоминаются они и в качестве самостоятельного института в рамках конституционного права, что в принципе обоснованно. В аспекте конституционно – правового регулирования различия между правами иностранных граждан и лиц без гражданства, с одной стороны, и граждан, с другой, не многочисленны. Выделение института «прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства» как самостоятельного элемента в рамках общего института «прав и свобод человека и гражданина» (при широком подходе – подотрасли) конституционного права на теоретическом уровне возможно, однако необходимость в этом отсутствует.

В отличие от Конституции Российской Федерации в зарубежных конституциях нередко выделяются специальный раздел или глава, посвященные иностранцам, особенностям их правового положения в принимающем государстве. Например, в Конституции Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. имеется специальная глава «Об испанцах и иностранцах», в Конституции Республики Коста – Рика от 7 ноября 1949 г. содержится раздел, посвященный статусу иностранцев (титул III «Иностранцы»). Соответствующая глава выделена в Конституции Республики Гондурас от 11 января 1982 г. (гл. 2 «Иностранцы»). В Конституции Республики Эль– Сальвадор от 15 декабря 1983 г. оговорено, что правовое положение иностранцев регулируется специальным законом (ст. 100).

В Российской Федерации в настоящее время действует специальный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», направленный на регулирование особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Данный нормативный правовой акт имеет смешанный предмет регулирования, однако преимущественно регламентирует отношения, находящиеся в сфере административного, миграционного права, а именно отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст. 1).

Несмотря на принятие данного Федерального закона регулирование особенностей въезда, пребывания и проживания, осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется преимущественно на подзаконном уровне. Более того, до недавнего времени наблюдалось смещение уровня регламентации данных отношений в сторону подзаконных актов, даже при наличии соответствующего закона.

Нередко обоснованность перехода на преимущественно подзаконное регулирование отдельных общественных отношений вызывает сомнение. Например, в первоначальной редакции ст. 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [86]порядок въезда и выезда на территорию Российской Федерации регулировался Конституцией Российской Федерации, международными договорами и Федеральным законом № 114–ФЗ. С 2003 г. в указанный перечень были добавлены «иные федеральные законы, а также принятые на основании данных федеральных законов постановления Правительства Российской Федерации» [87]. В 2008 г. порядок въезда и выезда стало возможным регулировать также при помощи указов Президента Российской Федерации, принятых на основании федеральных законов [88]. Как следует из пояснительных записок к соответствующим законопроектам, указанная тенденция обусловлена упрощением порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации.

Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Право Президента Российской Федерации издавать указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации, закреплено в ст. 90 Конституции Российской Федерации. В частности, Президент Российской Федерации может принимать указы, регулирующие общественные отношения, если отсутствует соответствующее законодательное регулирование.