Александр Борисов - Комментарий к Федеральному закону от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (постатейный)

ЗПС – значимая платежная система;

НПС – национальная платежная система;

НСПК – национальная система платежных карт.

Инициатором принятия единого законодательного акта, определяющего правовые и организационные основы национальной платежной системы (обозначается в настоящем комментарии как НПС), явилось Правительство РФ. Именно Правительством РФ и был внесен в Государственную Думу законопроект (ему был присвоен № 455931-5), принятый в качестве Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – комментируемый Закон). В обоснование необходимости такого Закона авторами его проекта отмечалось следующее:

• в условиях модернизации банковского сектора, финансового рынка России и их международного позиционирования с учетом перспективы формирования в России международного финансового центра, необходимости обеспечения международных стандартов в рамках членства России в Комитете по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, развития современных информационно-коммуникационных технологий, появления новых участников рынка платежных услуг особо важное значение приобретает развитие НПС, которое представляется невозможным без современного, комплексного и сбалансированного правового регулирования;

• действующее законодательство РФ не формирует системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере НПС. Предметом правового регулирования гл. 46 «Расчеты» Гражданского кодекса РФ является сфера отношений между банками и клиентами в рамках применяемых форм безналичных расчетов. К отношениям, возникающим при организации и функционировании платежных систем, использовании платежной инфраструктуры, указанные положения применимы в ограниченной степени;

• предметом правового регулирования отдельных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере НПС («О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»), являются частные вопросы отношений, такие как полномочия Банка России по регулированию расчетов, правовое положение кредитных организаций, платежных агентов, но при этом ни один из действующих законодательных актов не дает представления о структуре НПС, ее субъектах (операторах), требованиях к деятельности отдельных операторов, к организации и функционированию платежных систем, использованию платежной инфраструктуры, функциях Банка России по наблюдению в НПС;

• кроме того, для развития НПС важное значение имеет правовое обеспечение платежных инноваций, появление которых вызвано технологическим развитием (электронные деньги, интернет-платежи, мобильные платежи), а также общих условий для всестороннего применения электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации. В этой связи, необходимы учет технологической специфики и ее адекватное отражение в нормах законодательства о НПС;

• вопросы регулирования платежных систем и наблюдения за ними приобрели для центральных банков существенное значение. Действующее законодательство не определяет платежную систему, не устанавливает требований к ее организации и функционированию, не позволяет выделить значимые платежные системы в соответствии с международными стандартами, не учитывает особенностей регулирования трансграничных платежных систем, а также не предоставляет Банку России полномочия по наблюдению за платежными системами;

• кроме того, в действующем законодательстве отсутствуют механизмы надзора за деятельностью организаций, являющихся операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры (операционными центрами, клиринговыми центрами), которые могут являться кредитными организациями и играют ведущую роль в организации и функционировании платежных систем.

В ходе подготовки проекта Федерального закона «О национальной платежной системе» к рассмотрению во втором чтении он был существенным образом переработан. В результате, например, Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности, характеризуя концепцию законопроекта, отмечал следующие моменты:

• Закон направлен на создание общей системы правового регулирования в сфере НПС;

• Закон содержит положения о структуре НПС, ее субъектах, требованиях к деятельности отдельных операторов, к организации и функционированию платежных систем, использованию платежной инфраструктуры, функциях Банка России по наблюдению в НПС;