Сергей Соловьев: Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

Первой среди теоретических концепций, объясняющих сущность местного самоуправления и определяющих сочетание в нем общественно-самоуправленческих и публично-властных начал, следует рассмотреть теорию, которая была выдвинута в середине XIX в. во Франции и Бельгии и получила название «теория свободной общины».

Ее появление было связано с тем, что в начале XIX в. местными делами, общинным имуществом управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в упадок. Поэтому в целях обоснования необходимости ограничения бюрократического вмешательства центральной власти в местные вопросы возникла «теория свободной общины». Б. Чичерин, рассуждая о данной концепции, писал: «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников» [6] Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С.117. .

Последователи данной теории (Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд) опирались на идеи естественного права и исходили из того, что «право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления» [7] Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7. . «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее» [8] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 236. .

По мнению последователей данной теории, община представляет собой первичное образование по отношению к государству, является «естественно сложившейся органической корпорацией и базируется на следующих основных принципах:

1) местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

3) органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

4) государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, а лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции» [9] Ясюнас В. Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 5. .

Особо отметим, что в рамках этой теории, наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью, признавалась четвертая власть, которая именовалась как местная (муниципальная, коммунальная, общинная) [10] Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14. .

Указанная теория не осталась сугубо теоретическим построением, она нашла свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 г., которая даже содержала специальную статью, посвященную общинному самоуправлению. Однако следует признать, что на практике такой подход не имел положительных последствий, поскольку выделение муниципальной власти в абсолютно самостоятельную публичную субстанцию могло иметь негативные последствия. Подобное разделение власти очень опасно для целостности и единства общества и государства [11] Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 13. .

Существуют и иные аргументы, подтверждающие, что теоретические положения этой теории не отличались бесспорностью. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «идея неотчуждаемости прав общины… была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей» [12] Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., 1997. С. 44. .

Оппоненты данной теории также отмечали, что с появлением государственного образования, которое базируется на свободных общинах, состояние последних кардинально изменяется. В силу целой совокупности различных обстоятельств общины вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него, т. е. общины объективно жертвуют частью своей свободы, и, следовательно, «с возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины» [13] Аксаков К. С. Полн. собр. соч. М., 1889. Т. 1. С. 51–52, 84; Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7. .