Array Коллектив авторов - Земское самоуправление в истории России - К 150-летию земской реформы

Кризисное обострение в функционировании системы государственной власти, обнаружившееся в результате Крымской войны, привело к необходимости проведения масштабной децентрализации и преобразования органов местного управления России [46] Общеисторический фон земской реформы Александра II, а также характеристика земских учреждений обстоятельно исследованы в трудах Б. Б. Веселовского, В. В. Гармизы, П. А. Зайончковского, Л. Г. Захаровой, Б. Г. Литвака, В. А. Федорова, В. Г. Чернухи, Н. Я. Эйдельмана. . Впервые о земской реформе Александр II объявил 25 марта 1859 г., указав, что при устройстве исполнительной и следственной частей необходимо наделить большей самостоятельностью хозяйственно-распорядительное управление в уезде. Речь шла также об определении степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении.

В начале 1858 г. параллельно с подготовкой крестьянской реформы Александр II поручил министру внутренних дел С. С. Ланскому, министру юстиции графу В. Н. Панину, министру государственных имуществ М. Н. Муравьеву и члену Государственного совета Я. И. Ростовцеву разработать проект переустройства системы местного управления, прежде всего, в уездах. Эта Особая комиссия при Главном Комитете по крестьянскому делу получила название «Комиссия четырех». В Министерстве внутренних дел эту работу возглавил товарищ министра Н. А. Милютин.

25 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел создается комиссия «для начертания проектов о преобразовании уездных учреждений» с целью придания уездному управлению «большего единства, большей самостоятельности и большего доверия», с определением «степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда» [47] Российский государственный исторический архив (далее – РГИА). Ф. 908. Оп. 1. Д. 123. Л. 1. . Руководил этой комиссией также Милютин.

Подготовка крестьянской реформы непосредственно влияла на темпы и характер преобразования местного управления. Министр внутренних дел С. С. Ланской отмечал в своем докладе императору от 2 августа 1859 г.: «Дабы вознаградить дворян за потерю помещичьей власти, им следует предоставить первенство в местной хозяйственной администрации, а для того, чтобы даровать им возможность нравственного влияния на местных жителей, полезно было бы прямое их участие в выборах мировых судей и других общих для обоих сословий должностных лиц, – в собраниях общих как дворянского, так и крестьянского сословий» [48] РГИА. Ф. 982. Оп. 1. Д. 56. Л. 17–17об. .

23 октября 1859 г. было принято политическое решение о преобразовании системы управления территориями и создании в этих целях комиссии о губернских и уездных учреждениях, возглавлявшейся вначале товарищем министра внутренних дел Н. А. Милютиным, а после его отставки – новым министром П. А. Валуевым (с 1 апреля 1861 г.). Оба действовали от лица бюрократии и в ее интересах [49] См.: Захарова Л. Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х гг. XIX в. в России // Вопросы истории. 1989. № 10; Большакова О. В. Бюрократия и великие реформы в России (1860–70-е гг.): Современная англо-американская историография: Научно-аналитический обзор. М., 1996. и были убеждены в необходимости создания системы местного самоуправления с широким представительством всех групп населения. Их программы земской реформы различались, прежде всего, отношением к дворянскому представительству: Милютин в большей степени являлся сторонником всесословного принципа, тогда как Валуев выступал за доминирование дворян. Поэтому первого принято считать представителем либеральной бюрократии, а второго – дворянско-конституционного направления в либерализме [50] Секиринский С. С., Шелохаев В. В. Либерализм в России: Очерки истории (середина XIX – начало XX века). М., 1995. С. 5–8, 25–26. См. также: Зайончковский П. А. Биографический очерк // Валуев П. А. Дневник министра внутренних дел / Под ред. П. А. Зайончковского. Т. 1. М., 1961. С. 28; Русский консерватизм XIX столетия. Идеология и практика / Под ред. В. Я. Гросула. М. 2000. .

По итогам работы комиссии об уездных учреждениях императору в 1860 г. был представлен, в частности, проект «временных правил об уездных земских присутствиях по делам хозяйственно-распорядительным». Однако 9 июня 1860 г. планы инициатора реформы изменились, и до министра Ланского было доведено высочайшее повеление о том, что этот проект должен быть представлен вместе с проектами о губернских учреждениях [51] РГИА. Ф. 908. Оп. 1. Д. 123. Л. 3. .