Татьяна Братко - Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Принцип самостоятельности бюджетов закрепляет не только права публично-правовых образований, но также некоторые их обязанности (обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств) и запреты, к которым относятся:

– недопустимость для публично-правового образования устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов чужих бюджетов, а также расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств (далее – запрет установления расходных обязательств, исполняемых за счет средств чужого бюджета);

– недопустимость для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие увеличение расходов и/или снижение доходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов чужих бюджетов (далее – запрет произвольного увеличения расходов, снижения доходов чужого бюджета);

– недопустимость для публично-правового образования изымать полученные в результате эффективного исполнения чужого бюджета дополнительные доходы, экономию по расходам этого бюджета (далее – запрет изъятия средств, полученных в результате эффективного исполнения чужого бюджета).

Нетрудно заметить, что установленные ст. 31 БК РФ запреты адресованы публично-правовым образованиям, поскольку только публично-правовые образования могут совершать недозволенные действия, которые в ней перечислены. По сути, запрещающие нормы ст. 31 БК РФ возлагают на каждое публично-правовое образование юридическую обязанность воздерживаться от совершения определенных действий. В этом отношении запрещающие нормы ст. 31 БК РФ весьма похожи на ее обязывающие нормы (предусматривающие обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств) и отличаются от них лишь тем, что первые наделяют публично-правовые образования пассивными обязанностями, а вторые – активными обязанностями. Причем и запрещающие, и обязывающие нормы ст. 31 БК РФ, как всякие правовые нормы, носят представительно-обязывающий характер. Это означает, что каждой установленной ст. 31 БК РФ мере должного поведения (юридической обязанности) публично-правового образования корреспондирует некоторая мера возможного поведения других субъектов. В качестве такой меры возможного поведения выступает вытекающее из ст. 31 БК РФ общее право требовать от публично-правового образования исполнения соответствующей юридической обязанности. Указанное субъективное право реализуется в общем правоотношении и принадлежит всем правосубъектным участникам общественных отношений, кроме публично-правового образования, являющегося субъектом обязанности, то есть гражданам, организациям, иным публично-правовым образованиям и проч.

Принцип самостоятельности бюджетов, по нашему мнению, имеет одновременно объективный и субъективный характер. Названный принцип является не идеей правосознания, а общей нормой позитивного права. Наличие в БК РФ положений, противоречащих принципу самостоятельности бюджетов, свидетельствует о нарушении этого принципа и его неполной реализации, но не о существовании неписаного, вытекающего из других норм принципа подчиненности бюджетов.

С нашей точки зрения, есть два способа реализации (осуществления) принципа самостоятельности бюджетов: непосредственный и опосредованный. Непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов не ограничивается его общим информационно-руководящим воздействием, а предполагает возможность прямого регулирования общественных отношений путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями. На наш взгляд, принцип самостоятельности бюджетов, взятый обособленно от других норм, является полноценной нормативной основой для возникновения правоотношений.