Татьяна Братко - Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

По нашему мнению, в бюджетной сфере правомочия собственников – публично-правовых образований – гарантируются принципом самостоятельности бюджетов, который устанавливает запреты [90] Речь идет о следующих трех запретах, предусмотренных ст. 31 БК РФ: 1) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; 2) недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и/или снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; 3) недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. , направленные на защиту их имущественных интересов, и наделяет публично-правовые образования полномочиями (правами и обязанностями), фактически позволяющими им осуществлять владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами. Если бы в БК РФ отсутствовали такие гарантии, то реализация правомочий собственников – публично-правовых образований была бы крайне затруднена, поскольку они, вообще говоря, не могут совершать действия, которые не охватываются их нормативно установленной компетенцией.

Причем правомочия владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами, взятые вместе, гарантируются уже упомянутыми запретами, которые установлены ст. 31 БК РФ, и следующими правами:

– правом самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– правом самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Об условной корреляции этих прав с правомочиями владения, пользования и распоряжения можно говорить в том смысле, что их закрепление в ст. 31 БК РФ непосредственно направлено на обеспечение (гарантирование) правомочий, входящих в право собственности публично-правового образования на бюджетные средства. И действительно: осуществление бюджетного процесса и обеспечение сбалансированности конкретного бюджета публично-правовым образованием, не являющимся собственником средств этого бюджета, было бы равнозначно лишению правомочий владения, пользования и распоряжения публично-правового образования – собственника средств соответствующего бюджета. Вот почему БК РФ гарантирует каждому публично-правовому образованию право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета.

Право на формирование бюджетных доходов отражает динамические свойства бюджета и направлено на обеспечение не уже существующего, а скорее будущего права собственности публично-правового образования на бюджетные средства (поскольку право на формирование бюджетных доходов гарантирует саму возможность поступления денежных средств в собственность публично-правового образования). Что касается правомочия распоряжения бюджетными средствами, то оно обеспечивается не только названными запретами и правами, но и дополнительно – правом на самостоятельное осуществление бюджетных расходов и правом исключительно в форме межбюджетных трансфертов предоставлять средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств.

Важной характеристикой прав, предусмотренных ст. 31 БК РФ, является также то, что они носят подчиненный (зависимый) характер по отношению к праву каждого публично-правого образования на собственный бюджет. По смыслу БК РФ существование этих прав немыслимо при отсутствии права на собственный бюджет. Например, районы, города и другие административно-территориальные единицы не являются публично-правовыми образованиями (ст. 6 БК РФ) и потому не имеют права на собственный бюджет (ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ). Они, в частности, не обладают и правом на формирование бюджетных доходов, поскольку возможность формировать бюджетные доходы гарантирована принципом самостоятельности бюджетов только в отношении «соответствующего» – то есть собственного, своего – бюджета. Им не принадлежат и иные закрепленные ст. 31 БК РФ права (право самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право на формирование бюджетных доходов), так как все эти права предполагают наличие собственного бюджета и представляют собой меры возможного поведения тех правосубъектных образований, которые имеют свой бюджет.