Коллектив авторов - Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)

Часть 1 комментируемой статьи регламентирует правовые последствия реорганизации и упразднения публичных органов.

В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК 34 34 О реорганизации федеральных органов исполнительной власти см. письмо Минфина России от 16 марта 2003 г. № 03-01-01/08-176 «О порядке проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений и отражении указанных процедур и их результатов при исполнении федерального бюджета и в бухгалтерском учете и отчетности учреждений». .

В тех случаях, когда публичный орган правами юридического лица не обладает, также можно говорить о применимости общих подходов, реализованных в гражданском законодательстве. В то же время сами акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не только содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), но и выстраивать более сложные модели. В любом случае для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.

Упразднение публичных органов по своей правовой природе близко к гражданско-правовому институту ликвидации юридического лица. В то же время если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет прекращение его прав и обязанностей к другим лицам без перехода в порядке универсального правопреемства (п. 1 ст. 61 ГК) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем. Очевидно, что эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от дискреционного полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило, согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. При этом правопреемником будет выступать:

а) если упразднен административный ответчик – публичный орган или организация, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;

б) если упразднен административный истец – публичный орган или организация, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Законодательным пробелом является отсутствие правового регулирования применительно к ситуации, когда упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) было вызвано отказом от государственного регулирования (контроля) той или иной сферы публичных отношений (например, законодатель отказался от лицензирования определенного вида деятельности). Понятно, что наличие судебного производства не может ограничивать волю законодателя в части определения того, как должна регулироваться определенная сфера общественных отношений. В то же время встает сугубо практический вопрос: какие процессуально-правовые последствия должен влечь отказ от такого регулирования? Полагаем, что здесь необходимо учитывать следующее.

Суд, рассматривая административный иск, устанавливает факт нарушения прав, свобод и законных интересов ретроспективно. Если административный истец заинтересован в констатации незаконности конкретного публичного акта, действия (бездействия), то отказывать ему в судебной защите только лишь по причине того, что законодатель в какой-то (хронологически более поздний) момент решил исключить государственное регулирование (контроль) той или иной сферы публичных отношений, было бы крайне несправедливо. Тем более что такая констатация может явиться основанием для возмещения вреда в порядке, установленном гражданским законодательством (см. ст. 1069 ГК).

По этим соображениям даже если упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) было вызвано отказом от государственного регулирования (контроля) определенной сферы публичных отношений, даже если определить надлежащего правопреемника невозможно, то и в этом случае рассмотрение административного дела должно продолжаться. Главный вопрос здесь состоит в том, какой конкретно субъект должен занять место упраздненного органа. Возможно, что выходом из подобной ситуации было бы привлечение в качестве административного ответчика прокурора, тем более что в российском судопроизводстве подобный опыт имеется (см. ст. 1343, 1345 Устава гражданского судопроизводства 1864 г.).