Сборник статей - Право. Гражданин. Общество. Экономика. Выпуск 2

Для предотвращения терминологической путаницы при проведении аудита эффективности, по нашему мнению, необходимо включить в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» общее понятие «эффективность использования государственных средств и (или) имущества»: «положительная степень социально-экономической результативности расходования запланированного количества государственных средств и (или) использования определенного государственного имущества». Из ст. 2 и 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» необходимо исключить, соответственно, термины «целесообразность» и «рациональность», поскольку они входят в общее понятие «эффективность использования государственных средств и (или) имущества».

Установление надлежащего правового режима предполагает четкое определение правовых основ оценки степени результативности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Центральное место занимает проблема критериев оценки. Данные критерии целесообразно установить в правовых нормах, что необходимо для обеспечения единообразия и предотвращения субъективизма в практике контрольных органов, а также создания условий для разработки на их основе единых методов аудита эффективности. [27] Это позволит решить две основные задачи аудита эффективности: 1) обеспечение высокой степени результативности использования государственных финансовых и материальных ресурсов; 2) повышение результативности работы органов государственного финансового контроля, осуществляющих аудит эффективности.

Термин «критерий» в справочной литературе определяется как «мерило оценки». [28] См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. В целях исследования под критерием мы понимаем юридическое средство оценки степени результативности использования государственных средств и (или) имущества. Правовые нормы должны устанавливать единые критерии определения эффективности использования государственных средств и (или) имущества, с которыми могут быть сопоставлены полученные экономические, статистические и иные данные.

Определяя юридические критерии эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, по нашему мнению, принципиальным является их разграничение на две группы: 1) критерии эффективности расходования государственных средств и 2) критерии эффективности использования государственного имущества. Это объясняется определенными отличиями в понятиях «государственные средства» и «государственное имущество». Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ, бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. [29] См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Таким образом, понятие «государственные средства» формируются исключительно в форме бюджета. Между тем, в соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. [30] См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет наряду со средствами бюджета казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, федеральное имущество исключается из состава бюджета, хотя и является источником его доходной части. В силу указанной особенности, по нашему мнению, в законодательстве о государственном финансовом контроле необходимо разграничивать понятия: «государственные средства» и «государственное имущество». Под «государственными средствами» целесообразно понимать «денежные средства, образуемые и расходуемые в форме бюджета». Соответственно, под «государственным имуществом» необходимо понимать «имущество, принадлежащее Российской Федерации или субъекту Российской Федерации на праве собственности, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями и (или) составляющее казну Российской Федерации или субъекта Российской Федерации».

По нашему мнению, для решения целей аудита эффективности необходима разработка комплексных понятий «распоряжение государственными средствами» и «использование государственных средств». Под «распоряжением государственными средствами», на наш взгляд, необходимо понимать распределение государственных средств уполномоченным органом между получателями средств для решения целей финансирования». Соответственно, под «использованием бюджетных средств» целесообразно понимать расходование государственных средств их получателем для решения целей финансирования». Нормы данного содержания необходимо установить на законодательном уровне, путем принятия федерального закона о государственном финансовом контроле. Термин «цель финансирования» необходимо определить как «социально-экономический результат установленного качества, для достижения которого осуществляется выделение и распределение государственных средств».