Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» 18рассматривает коррупцию как подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу.

Специфика дефинитивного подхода к определению коррупции в международно-правовых документах выражается в следующих аспектах, которые, на наш взгляд, имеют принципиальное значение.

Во-первых, необходимо обратить внимание на то, что практически во всех международных соглашениях, направленных на противодействие коррупции, выделяются как пассивные, так и активные ее проявления. Как мы уже говорили выше, использование в Федеральном законе «О противодействии коррупции» общей формулы «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения» исключает значительную часть активных коррупционных правонарушений. Конечно, в перечисленных Законом конкретных проявлениях коррупции названы и дача взятки, и подкуп, однако абстрактное (общее) понятие коррупции касается только пассивной ее формы.

Во-вторых, в названных выше международных соглашениях в отношении субъекта пассивных коррупционных правонарушений речь идет о «публичных лицах», использовании «публичного статуса». Конвенция ООН против коррупции определяет понятие публичного должностного лица как:

а) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;

б) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;

в) любое другое лицо, определяемое в качестве публичного должностного лица во внутреннем законодательстве государства-участника. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» используется термин «физическое лицо», однако, как мы отмечали выше, сами антикоррупционные механизмы и меры, предусмотренные данным Законом, касаются преимущественно государственных и муниципальных служащих.

Третьим признаком, отличающим понятие коррупции в международно-правовых документах от дефиниции данного термина в российском законодательстве, является широкий подход к цели и мотиву коррупционных правонарушений. Как мы видели выше, основные международные соглашения используют понятия «неправомерное преимущество», «ненадлежащее преимущество», «выгода имущественного или неимущественного характера» и т. п. Федеральный закон «О противодействии коррупции», как мы отмечали, говорит исключительно о выгодах материального характера (получении выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав). Подобный подход характерен для российского законодательства в целом. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет личную заинтересованность гражданского служащего, которая может явиться причиной конфликта интересов, как возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Отмеченные отличия законодательного закрепления понятия коррупции в отечественной юриспруденции от концептуализации данного термина в международных нормативно-правовых документах, как нам представляется, обусловлены динамикой развития отечественного антикоррупционного законодательства и доктрины. В юридической науке понятие коррупции и коррупционного деяния формировалось преимущественно в рамках теории уголовного права. В уголовно-правовой теории сложились два подхода к пониманию коррупции в узком и широком смысле. Безусловно, все авторы, исследующие проблемы коррупции, отмечают, что суть данного явления выражается в деградации власти, однако расходятся во мнениях относительно конкретных проявлений коррупции. Сторонники узкого понимания коррупции отождествляют ее с подкупом и взяточничеством. Например, такой точки зрения придерживается Н. Ф. Кузнецова, по мнению которой коррупция представляет собой «подкуп одних лиц другими» 19. А. И. Долгова полагает, что коррупцию можно рассматривать как «социальное явление, характеризующееся подкупом – продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей» 20. Н. А. Лопашенко отмечает: «Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда, в обязательном порядке. <���…> Коррупционные деяния не сравнимы по степени общественной опасности с должностными и служебными правонарушениями; они гораздо опаснее как раз потому, что всегда представляют собой сделку между должностным или служебным лицом и лицом, заинтересованным в его определенном поведении» 21.