Виктория Кравец - Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

Проводимая на сегодняшний день законодательная политика не решит проблему создания ad hoc субъектов, хотя именно на это направлены предложения о закрытии перечня некоммерческих организаций. Причиной их введения в законодательство становится не столько несовершенство законотворческой деятельности, сколько отсутствие в ГК и в Законе о некоммерческих организациях организационно-правовых форм, учитывающих особенности публичной правосубъектности юридических лиц, создаваемых государством, и требований к их функционированию, предъявляемых рыночной экономикой. Говоря о создании ad hoc субъектов, мы имеем в виду не только государственные корпорации, нормы о которых с 1999 г. фактически регулировали деятельность одной-единственной государственной корпорации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций (сегодня – Агентство по страхованию вкладов) до появления в 2007 г. еще шести юридических лиц данной организационно-правовой формы, о государственной компании, опосредующей деятельность единственного юридического лица, или Государственной академии наук. Той же ситуацией, на наш взгляд, объясняются изменения, внесенные в Закон о некоммерческих организациях 46в связи с созданием автономной некоммерческой организации «Общественное телевидение России», учредителем которой выступает Правительство РФ. Изменения предусматривают исключения из общего порядка регулирования деятельности автономных некоммерческих организаций. В случае создания такой организации Российской Федерацией в акте об ее учреждении или в уставе могут быть предусмотрены иные виды, порядок формирования и сроки полномочий органов автономной некоммерческой организации, а также по-иному, чем это предусмотрено Законом о некоммерческих организациях, распределяться их полномочия. Такие положения не только ставят устав автономной некоммерческой организации или подзаконный акт о ее создании выше закона, что нарушает сложившуюся иерархию нормативных правовых актов, но и не соответствуют интересам участников гражданского оборота. Поскольку юридическое лицо реализует правосубъектность через свои органы, для выяснения объема полномочий последних, правомерности вступления того или иного органа в оборот от имени юридического лица потенциальным контрагентам недостаточно уже обращения к положениям закона.

Некоторые авторы не только не видят проблем в создании ad hoc субъектов, но и прямо допускают их существование в качестве известной привилегии на основании специально принимаемого каждый раз федерального закона 47. Такое допущение, на наш взгляд, станет причиной укрепления бессистемного нормотворчества, с которым юридическое сообщество имеет дело сегодня. К тому же расширение числа элементов системы, в том числе создание новых организационно-правовых форм юридических лиц, должно учитывать общий закон устойчивости систем, согласно которому увеличение числа элементов системы может повысить ее устойчивость лишь в тех случаях, когда это не приводит к уменьшению ее структурной устойчивости. Устойчивость любой системы зависит не только от количества ее элементов, но и от способов их сочетания, от характера их структурных свойств 48. Существующая сегодня законодательная практика показывает, что создание ad hoc субъектов зачастую представляет собой непродуманное и несогласованное с существующим нормативным массивом законодательное решение, что ведет к разрушению системы юридических лиц.

Процесс создания ad hoc субъектов должен стать для правовой науки не столько предметом критики, сколько свидетельством необходимости создания оптимальной в условиях рыночной экономики формы опосредования имущественных интересов публично-правовых образований. На наш взгляд, законодательная практика, при которой, с одной стороны, устанавливается закрытый перечень организационно-правовых форм юридических лиц, а с другой – не предусматривается никакой универсальной формы выражения имущественных интересов государства, не может быть признана последовательной и перспективной, поскольку развитие гражданского оборота уже в ближайшее время потребует внесения изменений в закрытый перечень и нет никаких гарантий, что такие изменения не станут систематическими. Учитывая, что любой исчерпывающий перечень, закрепленный в законодательстве, в принципе, может быть назван закрытым лишь условно, представляется, что установить исключительный перечень организационно-правовых форм может только законодательное решение, рассчитанное на долгосрочный период, а не правовая норма императивного характера.