Коллектив авторов - Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие

Двухпалатная структура Федерального Собрания требует обоснования с точки зрения реализации функции народного представительства. В самом общем виде можно сказать, что Совет Федерации является представителем субъектов Федерации, в то время как Государственная Дума – мандатарием многонационального народа в целом. В этом тезисе есть много условности, потому что субъекты Федерации в совокупности составляют Российскую Федерацию. Однако если бы палаты парламента имели тождественные цели учреждения, идентичные способы формирования и произвольно разграниченную компетенцию, смысл бикамерализма объяснялся бы в основном целью воспрепятствования сосредоточению публичной власти в сфере компетенции одного представительного органа. Подобная конституционная модель имеет право на существование, однако она лишена многих важных политических компонентов. В России палаты Федерального Собрания опираются на различные цели народного представительства (политико-территориальное и общенациональное). В связи с этим выглядит обоснованным дифференцированный подход к правовому регулированию порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий.

С точки зрения порядка формирования палаты Федерального Собрания различаются тем, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, в то время как Государственная Дума избирается гражданами России посредством прямых выборов. Численный состав Государственной Думы значительно превышает количество членов Совета Федерации. Палаты парламента обладают правом участия в законодательном процессе, но функции Совета Федерации здесь весьма ограничены. Совет Федерации не обладает правом первичного принятия законопроектов, он вправе лишь наравне с другими субъектами права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) обращаться в Государственную Думу. За исключением случаев, предусмотренных ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может воздержаться от участия в законодательной процедуре. Отказ Совета Федерации в одобрении законопроекта преодолевается квалифицированным большинством голосов в Государственной Думе. Однако палаты Федерального Собрания обладают весьма важной конституционной компетенцией подзаконного характера. Это придает дополнительный смысл бикамеральному решению конституции при определении структуры российского парламента.

Совет Федерации после вступления в силу Конституции РФ формировался путем всеобщих прямых выборов только в первом созыве. Нормы Конституции о том, что Совет Федерации является органом представительства регионов, не получили должной конкретизации в основном законе российского государства, что породило многовариантные попытки разрешения этих проблем в актах текущего законодательства.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел формирование верхней палаты российского парламента по должности из числа глав законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации. Данное решение законодателя заметно усилило конституционно-правовой статус Совета Федерации, повысило его авторитет и сыграло несомненную роль в развитии политической системы России. Однако этот механизм приводил к определенным сложностям в организации деятельности Совета Федерации, так как руководители государственных органов субъектов Федерации вынуждены были одновременно решать федеральные и региональные задачи, соединяя в своем лице и федеральную, и региональную власть.

При этом нельзя не отметить, что Совет Федерации сохранял в себе черты органа народного представительства, поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации избирались путем прямых выборов, а председатели законодательных органов субъектов Федерации приобретали мандаты народного представительства в избирательных округах как депутаты этих органов. В последующем законодатель отказался от народно-представительного способа формирования Совета Федерации, отдав предпочтение представительству именно органов государственной власти субъектов Федерации (а не самих субъектов).

В конституционном праве зарубежных стран можно найти ряд примеров формирования «верхних» палат парламента, которые используют избирательную систему частично либо вовсе отказываются от применения всеобщих и равных выборов палаты (главным условием реализации народного суверенитета остается выборность «нижней» палаты). Так, в Испании от каждой провинции избирается по четыре сенатора всеобщим голосованием избирателей; в островных провинциях каждый остров или объединение островов образуют избирательный округ для выборов сенаторов. Однако дополнительно к этому в Испании автономные сообщества назначают по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Назначение осуществляется соответствующим законодательным собранием, а при его отсутствии – высшим коллегиальным органом автономного сообщества в соответствии с его статутом, который должен обеспечивать в любом случае адекватное пропорциональное представительство (ст. 68–69 Конституции Испании).