Виктор Гончаров: Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография

В правовой науке о муниципальных образованиях само местное самоуправление, как тип публичной власти, не всегда разграничивается с муниципальными образованиями, которые являются публично-правовым образованием, на территории которого реализуются два типа полномочий: вопросы местного значения и наделяемые Федерацией и субъектами РФ государственные полномочия.

Многие проблемы местного самоуправления обусловлены неясностью правовых положений о статусе муниципальных образований и формах взаимодействия их с государством. Конституционная модель организации местного самоуправления упор делает лишь на обособленности и самостоятельности местного самоуправления, а на самом деле надо вести речь об автономии местного самоуправления, предполагающей относительную самостоятельность этого типа публичной власти при обязательной поддержке и определенном контроле со стороны государства. Именно такой принцип заложен в понимании места и роли местного самоуправления в Европейской хартии о местном самоуправлении.

Базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131) страдает тем, что не содержит тех самых принципов целеполагания, на которые есть указания в самом его названии. Вторым серьезным его недостатком можно назвать то, что в нем определен исчерпывающий перечень вопросов местного значения, под которые выделяется квота ресурсов, хотя на самом деле на уровне муниципального образования возникает значительно больше вопросов, чем это определено в законе. Таким образом, наблюдается противоречие между исчерпывающим характером экономических возможностей и неограниченным перечнем задач, стоящих перед местным самоуправлением. По сути, бюджеты муниципальных образований поставлены в условия «продразверстки» по известной аналогии, когда все полученное на территории муниципальных образований изымается в вышестоящие бюджеты, а затем в различных формах возвращается в те же самые муниципальные образования. Есть много других недостатков как в вышеназванном ФЗ № 131, так и других федеральных нормативных правовых актах, определяющих статус и порядок функционирования местного самоуправления.

Нельзя признать оптимальным объем полномочий, определяемых федеральным законодательством в отношении роли субъектов Российской Федерации. Во многом этот уровень власти становится своего рода лишь передаточным механизмом воли федерального центра по поводу того, какую политику проводить в сфере местного самоуправления и как ее проводить. Конечно, определенное единство такой политики должно быть, но требования народовластия, повышения заинтересованности в использовании преимуществ каждого региона диктуют применение децентрализованного механизма государственного воздействия на развитие местного самоуправления. Уровень субъектов РФ позволяет реализовывать интересы населения в более укрупненном формате по сравнению с муниципальным уровнем власти и обеспечивать взаимодействие самих муниципальных образований в целях их комплексного развития.

Требует своего решения механизм взаимодействия в целом между государством и муниципальными образованиями как формой территориальной организации местного самоуправления. Если признать, что федерализм является формой взаимодействия публично-правовых образований, то логично распространить его влияние не только на уровень отношений между Федерацией и ее субъектами, но и на уровень взаимодействия субъектов РФ и муниципальных образований.

Действующее законодательство о местном самоуправлении содержит еще одну нерешенную проблему о порядке взаимодействия между двумя типами муниципальных образований. С одной стороны, провозглашено, что это не уровни публичной власти, а как бы равные типы муниципальных образований, с другой стороны, создана фактическая бюджетная и иная зависимость поселенческих (внутригородских) муниципальных образований от районных (общегородских) муниципальных образований. Тем самым сформированы уровни муниципальной власти при формальном их юридическом равенстве.

На состоянии проблем местного самоуправления сказываются серьезные дефекты бюджетной системы Российской Федерации. Ее организация предусматривает не только перераспределение денежных средств между местными бюджетами посредством регионального бюджета, но и концентрацию всех излишков на федеральном уровне бюджетной системы. Тем самым снижается потенциал заинтересованности в получении дополнительных доходов для органов местного самоуправления. Органам местного самоуправления проще быть просителем для своего бюджета, нежели стремиться к его увеличению.