Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации

Работа по детализации законов осуществляется Президентом РФ в тех случаях, когда необходимость в этом обусловлена возложенными на него конституционными обязанностями, иначе говоря, когда ее не вправе осуществить ни один другой орган государства. Поэтому указы конкретизируют законы обычно лишь в тех случаях, когда в них затрагиваются вопросы большой государственной важности, требуется акт высокоавторитетного органа государственной власти.

Особую группу составляют указы Президента РФ, имеющие цель урегулировать те общественные отношения, которые по той или иной причине не урегулированы законом, хотя в таком регулировании, с точки зрения Президента, нуждаются общество и государство. Примерами такого рода указов могут служить: Указ Президента РФ от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации» [196] САГТП РФ. 1993. № 49. Ст. 4761; СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1418 ; Указ от 11 декабря 1993 г. «О Государственном флаге Российской Федерации» [197] САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4928. ; Указ от И декабря 1993 г. «О Государственном гимне Российской Федерации» [198] САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4929. . Изданные до принятия действующей Конституции РФ, эти акты продолжали действовать и после ее принятия, пока Государственная Дума не приняла предусмотренные ч. 1 ст. 70 Конституции РФ федеральные конституционные законы, которыми установлены Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации и порядок их официального использования.

Хотя такого рода нормативные указы фактически являются актами законодательного значения, они не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Как и любые другие указы Президента РФ, они согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить ей и федеральным законам и, следовательно, являются подзаконными правовыми актами [199] См.: Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996. С. 22; Он же: Указ – источник права // Юридический мир. 1998. Январь. С. 36–38; Суворов В.Н. Глава российского государства (правовой статус, положение в системе власти). М., 2000. С. 26–72. .

В этой связи вызывает возражение утверждение Л.А. Окунькова о том, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты. Они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента…» [200] Окуньков Л.А. Указ. соч. С. 102. . Разумеется, постановления и распоряжения Правительства обладают менее высокой юридической силой, чем указы Президента. Однако это свидетельствует только о том, что среди подзаконных актов существует своя иерархия, в которой указы Президента стоят выше, чем акты Правительства.

Тот факт, что в соответствии со сложившейся практикой Президент РФ осуществляет своими указами первичное регулирование некоторых общественных отношений, не является случайностью. Он обусловлен тем, что в ряде случаев Государственная Дума в силу разного рода обстоятельств, в основном политических, не в состоянии оперативно решать различные вопросы, требующие этого. Последнее, разумеется, не означает, что Президент РФ может подменить Государственную Думу, издавая свои акты, однако способствовать своевременному решению наиболее злободневных вопросов в процессе осуществления повседневного верховного государственного руководства страной он не только может, но и обязан. По крайней мере, в этом отношении он не ограничен действующей Конституцией.

При оценке конституционности такого рода актов Президента РФ следует, на наш взгляд, руководствоваться позицией Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 30 апреля 1996 г. подчеркнул, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании вопросов, требующих законодательного решения, конституционна, если, во-первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами, во-вторых, если их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов [201] См.: Конституционный Суд Российской Федерации: постановления, определения. 1992–1996. М., 1997. С. 639. .

Тем не менее проблема соотношения закона и указа давно уже обсуждается в отечественной литературе. Называя указами общие правила, установленные в порядке управления, еще Н.М. Коркунов отмечал, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла и исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо предоставление ей этого права конституцией или законом» [202] Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. VI, 23–24. . При этом он подчеркивал, что на чем бы ни основывалось право издания указов – на общем полномочии управления государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь при условии непротиворечия его законам. В силу такого подчинения законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона (суспензация), ни освободить кого-либо от подчинения закону (диспензация). Если в конституции постановлено, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться уже не могут [203] См. там же. С. 263. .