Олег Кутафин - Российская автономия

Но самоуправление может быть разделено на два вида: на местное самоуправление и на политическое самоуправление, или автономию (греческое слово «автономия» и означает самоуправление)» [73] См.: Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 8. .

М. Я. Лазерсон указывал, что местное самоуправление имеет прежде всего целью отнять у государства и его бюрократических, чиновных органов всю полноту их административных полномочий. Демократические слои населения заинтересованы в том, чтобы вся административная деятельность государства, касающаяся их повседневных нужд, находилась не в руках назначенных чиновников, а в руках выборных представителей.

М. Я. Лазерсон считал, что, независимо от степени широты предоставленных ему полномочий, местное самоуправление охватывает круг полномочий, сосредотачивающихся вокруг области управления. «Даже и те функции органов местного самоуправления, – писал он, – которые на первый взгляд принадлежат к области законодательства – как, например, функция издания обязательных постановлений, правил, инструкций и т. д. – относятся к области управления. Ибо эти правила и инструкции не устанавливают новых законов (чем занимаются законодательные органы), – но в пределах существующих законов служат для более успешного проведения административных мер. Издание обязательных постановлений и т. п. норм играет здесь только чисто вспомогательную, подсобную роль, и нисколько не меняет того общего административного характера, который присущ всем органам местного самоуправления, начиная с мелкой земской единицы, с сельской общины и кончая крупным городом или областью» [74] Там же. С. 9, 10. .

Как отмечал М. Я. Лазерсон, в основу местного самоуправления кладется местный интерес. Удовлетворяя этот интерес, государство часть своей административной деятельности передает органам местного самоуправления. Другие цели ставятся перед органами автономии. «Органы автономии, – писал он, – не ограничивают свою деятельность областью администрации, управления, они в своем круге ведения захватывают также и законодательство. Таким образом, автономия является более полным видом самоуправления, автономия берет на себя помимо административной деятельности и деятельность законодательную, и отчасти судебную» [75] Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 10. .

М. Я. Лазерсон отмечал, что в отличие от местного неполитического самоуправления, в основе которого лежит интерес местный, интерес, положенный в основу автономии, носит иной характер. Органы автономии в противоположность органам неполитического местного самоуправления имеют своей основной интересы особенностиданной местности или области. «Если данный город (или земство), – рассуждал он, – по форме организации, кругу полномочий и интересов совершенно и во всем похож на другой город (или другое земство), то данная автономная область существенно разнится от другой» [76] Там же. С. 11. .

Он говорил, что одна автономная область в зависимости от своих особенностей, которые положены в основу ее автономии, может получить один круг полномочий, одну организацию, а другая – иной круг полномочий и иную организацию.

«Но для всякой автономии, – подчеркивал он, – остается характерным то обстоятельство, что государство, сохраняя в своих руках сосредоточие всего правопорядка, выделяет известный круг полномочий – административных, законодательных и т. д. той или другой автономной области. В общем государстве, в коем установлены автономные части, главный круг полномочий остается в руках центра и только по некоторым вопросам полномочна автономная единица. Эта черта автономии является важной для отличия автономии от федерации… Но даже выделив из общих своих полномочий известный круг их в пользу той или иной автономной единицы, государство представляет себе право последнего слова даже по этим выделенным вопросам. Это сказывается например, в том, что все законы, издаваемые автономным парламентом (сеймом), нуждаются в утверждении общегосударственной власти» [77] Там же. С. 108. .

М. Я. Лазерсон считал крайне важным тот факт, что всякое государство, признающее автономию за отдельными своими частями, сохраняет тем не менее единство своей территории. Это единство выражается главным образом в том, что компетенция центральных органов общегосударственной законодательной власти в виде общего парламента, исполнительной власти и т. д. распространяется на всю государственную территорию и что, за малым исключением, пределы действия имперских законов совпадают с пределами государственной территории. Автономные области мыслятся при этом как отдельные областные клеточки одной общей территории, охваченной общей государственной властью.