Олег Кутафин - Российская автономия

В книге обсуждался вопрос о том, каким образом сохранить единство государства и обеспечить достаточную самостоятельность отдельным его частям? В работе указывается, что государственная наука знает две основные формы децентрализации государственной власти: административную децентрализацию, распространяющуюся только на область управления, и политическую децентрализацию, которая распространяется и на законодательство.

Введение местного законодательства находится в тесной связи с общими демократическими принципами непосредственного народовластия. В противном случае, когда все дела вершит сравнительно ничтожная кучка выборных, при связанности народной воли пятилетним сроком их полномочий, демократический принцип осуществляется гораздо менее полно.

Аргументируя необходимость введения местного законодательства, авторы книги отмечают, что, несмотря на централизирующую политику правительства России, в ней сохранились наряду с общими особые местные законы. «В Привисленском крае, – пишут они, – как известно, действует, с небольшими изменениями в области брачного и ипотечного права, гражданский кодекс Наполеона I (Code civile) с 1808 г. В Остзейском краепрежде действовали разнообразные источники: ленные и крестьянские права, городские статусы, узаконения польских и шведских королей, римское право. Весь этот материал вошел в составленный в 1864 г. «Свод гражданских узаконений губерний остзейских». В Финляндиисохранило силу действовавшее до присоединения шведское уложение 1734 г. В связанной по своему прошлому с Византией Бессарабииполучили применение византийские источники. В губерниях Черниговскойи Полтавскойдействует до сих пор литовский статут, сила которого до 1837 г. распространялась на весь западный край. На Кавказеи во многих других местах также действуют особые узаконения. Целые области русской империи живут и жили своим юридическим бытом и, ясное дело, что необходимые, по мере хода жизни, изменения в действующих системах должны производиться местными выборными людьми, а не какими-нибудь другими, для которых все это пустой звук» [34] Там же. С. 27, 28. .

Из всех форм государственного устройства, осуществляющих идею децентрализации законодательства, авторы книги считают заслуживающими особого внимания федерацию и областную автономию.

«Областная автономия, – пишут они, – есть форма, несомненно, достаточно близкая к федеративному устройству, но тем не менее эти два понятия, имея общий признак – наличность местных законодательных органов,отнюдь не идентичны и разнятся в существенных чертах.

Федерация(союзное государство) есть такое государственное устройство, когда каждая составная часть союзного целого(штат, кантон) обладает, хотя и ограниченной в своей компетенции, но независимой государственной властью.Это значит, что отдельные местности, обладающие собственными законодательными, административными и судебными органами, осуществляют государственную власть в пределах установленных основным законом, вполне самостоятельно,т. е. без какого-либо участия центральных органов… Подобные самостоятельные части, обладая, при живущем на определенной территории населении, самостоятельными органами власти, имеют государственныйхарактер…

В противоположность такому государственному устройству при децентрализации в форме областей местные силы являются гораздо более связанными. Первым характерным признаком автономной области является зависимостьее законодательства. Всякий законодательный акт для того, чтобы воспринять законную силу, должен быть утвержден местным представителем центральной власти.Местное законодательство, так сказать, основано на начале взаимодействияпровинциальных органов и центральной власти… Второй характерный признак – отсутствие независимойадминистрации…

Идея подчиненности местного права, красной нитью проходящая сквозь все внутренние отношения автономной области, отражается и на праве учредительнойвласти, этом основном признаке державности. Во всех федеральных конституциях прямо оговорено право союзных государств на самоорганизацию.Они имеют возможность совершенно свободно устраивать свои внутренние порядки, создавать отдельные конституции,при единственном условии ненарушенияими федерального основного закона… Автономные области, власть которых основывается на учредительном акте господствующего над ними государства, дарованном по его доброй воле, этим правом не обладают. Если изменение партикулярных конституций и ставится в некоторых случаях в зависимость от местных законодательных органов или даже от воли всего населения, удостоверенной всенародным голосованием (референдумом)… то, в конечном счете, оно все-таки решается органом господствующей власти. Итак, обобщая, мы можем сказать, что «характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответственной области, как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей государственной власти» [35] Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 29–32. .